Zie de download voor het volledige onderzoek

Managementsamenvatting

Achtergrond van het onderzoek
In 2000 is een nieuwe impuls gegeven aan het onderwijsachterstandenbeleid. De reden daarvoor was bezorgdheid in de Tweede Kamer over de resultaten van dat beleid tot op dat moment. Men vond dat er nog te weinig vooruitgang was geboekt in resultaten bij de doelgroepleerlingen van het beleid (autochtone en allochtone leerlingen uit achterstandgroepen), en men toonde zich ongerust over het feit dat scholen die volgens de inspectie van het onderwijs een zwakke onderwijskwaliteit hebben relatief vaak scholen zijn met veel van deze leerlingen.
Besloten is toen om extra aandacht te gaan besteden aan scholen met een cumulatie van problemen: veel leerlingen uit achterstandgroepen, zwakke prestaties, zwakke kwaliteit van het onderwijsaanbod. Uitgaande van de gedachte dat kwaliteit ontwikkelbaar is (omdat niet alle scholen met veel doelgroepleerlingen zwak zijn volgens de inspectie), en dat er voor zwakke scholen per school oplossingen gezocht moeten worden, is het onderwijskansenbeleid in werking gezet. Dit bestond deels uit algemene maatregelen en beleidsintensiveringen voor alle scholen met leerlingen uit achterstandsgroepen, en deels uit een specifieke aanpak voor zwakke of risicovolle scholen. Voor dit laatste werd een aanvullend beleidsdoel geformuleerd: scholen met problemen de weg naar betere onderwijsresultaten laten opgaan.

Centraal en nieuw in het beleid is de ‘op maat’ gedachte, die inhoudt dat elke betrokken school planmatige verbeteringen in het onderwijs doorvoert die passen bij de situatie van de school en bij de behoeften van de leerlingen en ouders. Anders dan in het ‘gewone’ achterstandenbeleid, dat veelal de vorm heeft van een aantal specifieke, vanuit de gemeente geïnitieerde projecten waaraan scholen deelnemen en die soms tamelijk los staan van de kernactiviteiten van de school, is het uitgangspunt in het onderwijskansenbeleid dat de school zelf bepaalt welke veranderingen gewenst zijn. De basis daarvoor is een schoolgebonden probleemanalyse, die ook zichtbaar moet maken in welke samenhang de gewenste veranderingen staan. Die analyse moet uitmonden in een schoolontwikkelingsplan, waarin wordt aangegeven welke doelen de school zichzelf stelt en welke activiteiten daartoe ondernomen zullen worden.

Een ander centraal kenmerk is dat de scholen bij het opstellen en uitvoeren van het schoolontwikkelingsplan gericht moeten worden ondersteund. De gemeente heeft in het onderwijskansenbeleid de regierol, en moet in samenspel met de schoolbesturen en eventuele andere betrokkenen in de omgeving van de school (zoals welzijnsinstellingen, voorschoolse voorzieningen, hulpverleningsinstellingen, schoolbegeleiding) de scholen zodanig toerusten en ondersteunen dat gerichte onderwijsverbetering mogelijk wordt. De rijksoverheid zorgt voor het budget, dat via gemeenten en besturen naar de scholen gaat. Het gaat om een relatief ruim bedrag per school, dat echter tijdelijk is: scholen moeten met dat geld in vier jaar tijd tot de gewenste kwaliteitsverhoging komen.

In de periode 2000-2002 zijn circa 400 scholen geselecteerd om langs deze weg aan hun schoolontwikkeling te werken. De scholen moesten voldoen aan de volgende criteria:

• een hoog percentage leerlingen uit de doelgroepen van het onderwijsachterstandenbeleid: tenminste 70% in de vier grote steden en 50% buiten de grote steden; voor het voortgezet onderwijs geldt een iets lager criterium van 40%
• een beoordeling door de inspectie als ‘zwakke’ school voor ofwel het domein van de opbrengsten (prestaties en loopbanen van leerlingen), ofwel het domein van het onderwijsproces (kwaliteit van het aanbod), of beide

De 400 scholen zijn verdeeld in vier tranches, die zich van elkaar onderscheiden omdat ze op een verschillend moment gestart zijn. Het eerst begonnen zijn 100 scholen in de vier grote steden (G4), daarna volgden 160 scholen in 32 grote gemeenten (G32), 36 scholen in een drietal plattelandsregio's (Zeeland, Friesland, Groningen) en 100 scholen in de kleinere gemeenten. Van de 400 scholen zijn er ongeveer 40 een school of schoolvestiging voor voortgezet onderwijs; deze bevinden zich alle in de G4 en de G32.

Omdat het onderwijskansenbeleid nieuw is, wilde het Ministerie van OCW graag weten hoe dit beleid in de praktijk uitwerkt. Er werd daarom een onderzoek hiernaar opgenomen in het BOPO-programma1. De BOPO wilde een antwoord op de volgende vragen:

1. Hoe zijn door besturen en gemeenten de formele criteria toegepast voor aanwijzing van de onderwijskansenscholen (OK-scholen)? Zijn er scholen die wel voldeden aan deze criteria, maar die toch niet zijn aangewezen als OK-school? Wat zijn daarvoor de redenen geweest, en wat wordt gedaan om deze scholen tot verbetering van onderwijskwaliteit en leerprestaties laten te komen?
2. In hoeverre zijn de schoolontwikkelingsplannen sturend voor veranderingen in het onderwijs op de OK-scholen? Welke verschillen tussen scholen doen zich daarbij voor?
3. Wat is de rol van gemeenten, besturen en ondersteuningsinstellingen in het totstandkomen en uitvoeren van de schoolontwikkelingsplannen? Welke vormen van sturing en ondersteuning worden toegepast, met welke effecten?
4. Welke resultaten zijn er geboekt op de OK-scholen? In hoeverre zijn deze resultaten gerelateerd aan de schoolontwikkelingsplannen en/of de lokale plannen? Slagen de scholen erin om de (bereikte) resultaten meetbaar te maken?
5. Zijn er kritische succesfactoren? Zo ja, welke zijn dat, volgens wie?

Het onderzoek is in uitvoering genomen door het SCO-Kohnstamm Instituut en is in 2003 gestart. Op dat moment waren de OK-scholen in verschillende stadia van uitvoering, maar nog nergens was het proces al afgerond. Het onderzoek is daarom het beste te typeren als een ‘tussenevaluatie’. Het is toegespitst op scholen in de G4, de G32 en de regio's. De scholen in de kleine gemeenten (vierde tranche) zijn buiten beschouwing gebleven, omdat ze op het moment van het onderzoek nog met de opstelling van hun plan bezig waren. Het accent is in het onderzoek gelegd op het basisonderwijs, omdat de meeste onderwijskansenscholen basisscholen zijn. Verschillende groepen betrokkenen zijn in het onderzoek opgenomen:

• Er zijn telefonische interviews gehouden met deskundigen (inspectie, beleidsambtenaren, onderzoekers, sleutelpersonen uit onderwijsverzorgingsinstellingen).
• Er zijn telefonische interviews gehouden met vrijwel alle projectleiders van de lokale OK-projecten in de G4, G32 en regio's (de projectleiders zijn inde regel door de gemeente aangesteld en voeren namens de gemeenten of lokale stuurgroepen de coördinatie). Ook vulden projectleiders per school een kort vragenlijstje in
• Er zijn telefonische interviews gehouden met vertegenwoordigers van schoolbesturen in negen verschillende gemeenten
• Alle 289 OK-basisscholen ontvingen een vragenlijst voor de directie en voor enkele teamleden (respons circa 50%; in voldoende mate representatief)
• Op 18 basisscholen en vier scholen voor voortgezet onderwijs zijn face to face interviews gehouden met teamleden (alleen basisonderwijs) en directies (zowel basis- als voortgezet onderwijs)

Resultaten
Selectie van de scholen
In de praktijk blijken niet alle OK-scholen aan beide selectiecriteria te voldoen. In de G32 en de regio's hebben de gekozen scholen in ongeveer 15% van de gevallen niet het vereiste percentage doelgroepleerlingen, in de G4 geldt dit voor een kwart van de scholen. Op eveneens ongeveer 15% van de scholen waren bij aanvang de prestaties relatief goed en op meer dan een kwart was de kwaliteit van het aanbod relatief goed.

Hoewel verreweg het grootste deel van de scholen wel aan de criteria voldoet, zijn er dus scholen in OK terechtgekomen die daar volgens de officiële maatstaven niet in thuishoren. De redenen om deze scholen toch te selecteren zijn vooral de wens om een goede verdeling over denominaties te krijgen en de wens om ook wat meer ‘kansrijke’ scholen in OK op te nemen, vanwege de voorbeeldfunctie die daarvan zou kunnen uitgaan. Ook is een aantal malen een school geselecteerd die nog niet aan de criteria voldeed maar die men wel als ‘risicovol’ beschouwde vanwege zorgelijke ontwikkelingen op de school.

Er zijn in de onderzochte gemeenten ook scholen die wel aan beide criteria voldeden maar die toch niet zijn geselecteerd. De redenen daarvoor zijn: de school wilde zelf niet, het was noodzakelijk om scholen te laten afvallen vanwege het beschikbare budget, en/of er was opnieuw de wens om een goede verdeling over denominaties te krijgen.
Bij zwakke scholen die geen OK-school zijn geworden heeft in enkele gevallen het bestuur specifieke acties ondernomen, bijvoorbeeld ter verbetering van het management. Maar in de meeste gevallen zijn er, buiten wat het bestuur gewend is te doen met alle scholen onder haar gezag, geen bijzondere stappen gezet om op deze scholen te komen tot kwaliteitsverbetering.

De scholen die uiteindelijk OK-school zijn geworden hebben naar eigen zeggen in verreweg de meeste gevallen positief gereageerd op de selectie. De deelname is op het merendeel van de scholen niet ervaren als opgelegd, maar als eigen keuze. Een derde deel van de scholen heeft zelf moeite gedaan om OK-school te worden. De motieven voor deelname aan OK waren volgens de directies vooral de kans voor vernieuwing/zelfverbetering en volgens de leerkrachten vooral de mogelijkheid om te werken aan verbetering van prestaties en gedrag van leerlingen. Het budget is een bijkomende reden. Negatieve redenen (we moesten van het bestuur of vanwege de inspectieoordelen) worden minder genoemd, maar toch nog wel in ongeveer 40% van de gevallen. Een belangrijke overweging bij het besluit tot deelname was bij een deel van de scholen ook de wens om al in gang gezette vernieuwingen te versnellen of meer structureel aan te pakken.

Ervaringen met schoolontwikkelingsplannen
De scholen hebben in meerderheid zelf hun schoolontwikkelingsplan geschreven. Vrijwel alle scholen hebben daarbij wel gebruik gemaakt van externe ondersteuning, zowel voor de sterkte-zwakte analyse als voor het opstellen van het plan. Op 35% van de scholen is het plan vooral geschreven door de ondersteuners. In veel gemeenten hebben scholen de opdracht gekregen om de doelen in hun plan SMART te formuleren (SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden). De ervaringen daarmee zijn wisselend. Scholen blijken in de praktijk niet zo sterk in SMART formuleringen. Vooral doelen voldoende specifiek maken vindt men moeilijk, maar ook het stellen van realistische doelen.

Naar de ervaring van de projectleiders zijn scholen nogal eens te optimistisch of te ambitieus. Het komt voor dat het plan een of meerdere keren voor aanpassing wordt teruggestuurd door de beoordelaar (meestal de stuurgroep of de projectleider), omdat de formulering van de doelstellingen nog niet aan de eisen voldoet, en dat uiteindelijk de ondersteunende instelling voor de school de doelen formuleert. Projectleiders wijzen er op dat het ontwikkelen van ‘SMART-gevoeligheid’ een proces van lange adem is.

De directies van de scholen geven aan dat het schrijven van het plan hen veel tijd heeft gekost, maar dat ze het lonend werk vinden. Het leidt in hun ervaring tot een gefundeerde keuze van prioriteiten, overzicht en samenhang, planmatigheid, een positieve druk op presteren (“er moet wel wat gebeuren”) en een sterk bewustzijn van gewenste resultaten.
Een specifiek knelpunt bij het opstellen van het plan was voor een aantal scholen de grote tijdsdruk waaronder het moest plaatsvinden. Dit heeft er mede toe geleid dat er soms sterk geleund is op de bijdragen van de ondersteuners. Een schooldiagnose uitvoeren, op basis daarvan een vierjarig verbeterplan opstellen, en hierover overeenstemming bereiken in het team is niet iets dat in een paar weken of zelfs een paar maanden kan plaatsvinden. Met name voor overleg met het team was vaak onvoldoende tijd. Op veel scholen was daardoor bij de start van OK het draagvlak in het team voor het plan tamelijk zwak. In de loop van het project is dat echter duidelijk verbeterd op de meeste scholen. In het voortgezet onderwijs kost dat echter meer tijd dan in het basisonderwijs.

De inhoud van de schoolontwikkelingsplannen is uiteraard zeer divers. Het gaat immers om schoolgebonden analyses en verbeteronderwerpen. Er tekent zich echter toch wel een trend af. De basisscholen zetten vooral in op vernieuwing van schoolvakken (vooral taal), professionalisering van leerkrachten, visie/missie ontwikkeling, kwaliteitszorg, leerlingenzorg, voorschool. In het voortgezet onderwijs komen verbetering van het taalonderwijs, professionalisering van docenten (bijvoorbeeld gericht op activerend lesgeven en verbetering van het pedagogisch klimaat) en verbetering van de leerlingenzorg eveneens regelmatig voor in de schoolontwikkelingsplannen.
Maar daarnaast legt men in het voortgezet onderwijs veel nadruk op veranderingen in de schoolorganisatie. Vooral de invoering van kernteams (min of meer zelfsturende teams van docenten die een bepaalde groep leerlingen bedienen) heeft op verschillende scholen een centrale plaats gekregen. Volgens zowel directies als schoolleiders gaat van het schoolontwikkelingsplan tijdens de uitvoering duidelijk een sturende werking uit. Het plan geeft houvast, bevordert planmatig werken, zorgt voor de rode draad bij het vernieuwen en is leidraad bij evaluatie. Het zorgt ook voor continuïteit en schept helderheid over verplichtingen. Omdat het een meerjarig plan is, zorgt het tevens voor rust in de school (“het is duidelijk waaraan gewerkt moet worden en wat van iedereen wordt verwacht”), ondanks de druk die het ook oplegt.

Indien nodig worden plannen bijgesteld. Bijstellingen kunnen bestaan uit het toevoegen of verwijderen van vernieuwingsonderwerpen, maar dan in dat de ambities te hoog waren of dat het langer gaat duren om ze te verwezenlijken.
In een klein deel van de scholen verloopt de uitvoering van het plan stroef of niet goed. Volgens de projectleiders is dat het geval wanneer het draagvlak voor het plan bij het team onvoldoende is en blijft, wanneer het team niet openstaat voor vernieuwing, of zich verzet tegen veranderingen in het leerlingenpubliek (bijvoorbeeld ‘verzwarting’) in plaats van daar een antwoord op te zoeken. Ook als de directie OK alleen ziet als een geldbron of als het plan niet doordacht of concreet genoeg is, verloopt de uitvoering moeizamer.

Rol van gemeenten, projectleiders, besturen en ondersteuners
In het OK-beleid hebben gemeenten en schoolbesturen ieder een specifieke verantwoordelijkheid. De gemeenten voeren de regie: zij moeten een lokaal plan schrijven, samen met de besturen de scholen selecteren en vervolgens de uitvoering en verantwoording coördineren. Dat is in alle gemeenten ook gebeurd. In de regel heeft men een lokale stuurgroep of regiegroep ingesteld, waarin meestal in ieder geval de schoolbesturen waren vertegenwoordigd, soms ook de lokale schoolbegeleidingsdienst en/of de inspectie, in een aantal gevallen de directies van de OK-scholen en vrijwel altijd de gemeente zelf. Verder heeft de gemeente meestal geregeld dat er een lokale projectleider werd benoemd, uit eigen kring (ambtenaar van de gemeente) of een externe projectleider. Ook combinaties van beide komen voor, in die gevallen is de zakelijke projectleiding gescheiden van de meer inhoudelijke projectleiding en wordt dit laatste behartigd door (meestal) iemand uit een ondersteuningsinstelling. In de regio's, waar meerdere gemeenten samen moesten werken aan OK, is de projectleiding bovengemeentelijk geregeld en vervult de gemeente wat betreft OK meestal alleen de rol van schoolbestuur.

De regierol van de gemeente komt volgens de projectleiders niet overal uit de verf. Als belangrijkste reden daarvoor noemen zij: te weinig tijd en deskundigheid bij ambtenaren (bijvoorbeeld onderbezetting van afdelingen). De feitelijke sturing en coördinatie heeft de gemeente meestal in handen gelegd van de voor OK benoemde projectleider. De scholen hebben daardoor met de gemeente zelf weinig van doen. Wat zij van de gemeente ervaren is eerder een sturende/controlerende rol dan een stimulerende of steunende. Negatief is men over de gemeente vooral als er sprake is van tussentijdse wisselingen en wanneer taken en verantwoordelijkheden niet duidelijk zijn.

De meeste schoolleiders (70%) zijn tevreden over de rol van de projectleider. De tevredenheid kan samengaan met verschillende stijlen van sturing/begeleiding. De betrokken/steunende stijl kan op de meeste waardering rekenen, maar de kritisch/stimulerende stijl doet daarvoor nauwelijks onder. De sturend/controlerende stijl wordt wat minder gewaardeerd, maar gaat toch overwegend ook nog samen met tevreden schoolleiders. Bij projectleiders met een afstandelijke stijl echter tonen de schoolleiders zich duidelijk minder tevreden.
De middelen die de projectleiders gebruiken om te sturen zijn (a) het verstrekken van formats en richtlijnen voor plannen, voortgangsrapportage en evaluatie, (b) beoordelen van plannen en geven van aanwijzingen voor verbetering, (c) het organiseren van lokale OK-werkconferenties en studiedagen, (d) volgen van voortgang door schoolbezoek en (incidenteel) het inzetten van een toetsingsgroep. Er zijn grote verschillen tussen projectleiders in de mate waarin men tussentijds zicht houdt op de uitvoering. Sommigen komen zeer frequent op de scholen voor voortgangsgesprekken (bijvoorbeeld elke zes weken), anderen beperken zich tot het opvragen van een jaarlijkse rapportage over de voortgang, om aan verplichtingen jegens het Ministerie te kunnen voldoen.

De schoolbesturen hebben met de gemeente meestal al relaties in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. De figuur van een door de gemeente aangestelde projectleider die zich ook bemoeit met ‘hun’ scholen is echter nieuw. Een zeer actieve en vooral sturende rol van de projectleiding tegenover de scholen wordt door besturen niet altijd op prijs gesteld. Men vindt dan dat de projectleiding "niet op de stoel van het bestuur moet gaan zitten", of dat men als verantwoordelijk bestuur niet voldoende wordt geïnformeerd. Anderzijds laat men soms erg veel aan de projectleiding over en is men (in een enkel geval) niet of nauwelijks op de hoogte van het functioneren van de projectleiding.

Er blijken grote verschillen te zijn tussen schoolbesturen in hun mate van betrokkenheid bij het onderwijskansenbeleid. Volgens de projectleiders is op ruim 40% van de scholen het bestuur na de selectie bij geen enkele fase in OK betrokken. Daar staat tegenover dat ongeveer 20% van de besturen zowel bij de opstelling van het schoolontwikkelingsplan als bij de uitvoering van het plan én bij de monitoring of evaluatie zijn betrokken Veel projectleiders zijn vrij kritisch over de rol van de besturen in OK. Ze vinden dat de besturen nogal op afstand opereren en in sommige gevallen ronduit tekortschieten. Scholen zijn over het algemeen positiever over de rol ven besturen. Dat kan komen doordat hun bestuur actief en betrokken is, maar soms zijn scholen ook, of juist tevreden als het bestuur op afstand blijft. De mate waarin een bestuur zich bemoeit met de OK-scholen heeft vooral met de algemene stijl van werken in het bestuur te maken (besturen met een frequent contact doen dat met al hun scholen, niet alleen met OK-scholen). De meerderheid van de besturen maakt met de OK-scholen geen specifieke afspraken en onderhoudt met hen ook niet méér contact dan normaal. De meerderheid van de besturen voert evenmin een specifiek personeelsbeleid voor de OK-scholen, maar men vindt het wel een taak om in te grijpen als dat echt noodzakelijk is.

In veel gemeenten heeft men voor wat betreft de ondersteuning van OK gekozen voor een combinatie van verschillende ondersteuners. Bij de fase van schooldiagnose en planopstelling is vaak de hulp ingeroepen van één van de landelijke pedagogische centra (LPC) of van specifieke externe bureaus. In een aantal gevallen is dit verplicht gesteld door de lokale stuur- of regiegroep, dan wel door de projectleider. De motivatie daarvoor was dat er dan met meer afstand gekeken zou worden naar de school dan wanneer de lokale schoolbegeleidingsdienst (die vaak al een relatie met de school heeft) dit zou doen. Voor de uitvoeringsfase daarentegen is aan de scholen over het algemeen de vrije keuze gelaten voor het inhuren van begeleiders. Meestal zijn dit de lokale schoolbegeleidingsdiensten geworden. Voor de monitoring/evaluatie zijn weer relatief vaak andere instellingen dan de reguliere begeleidingsdienst ingeschakeld. De scholen zijn in meerderheid (ruim 80%) tevreden tot zeer tevreden over hun begeleiders. Dit geldt voor zowel directies als teamleden en voor zowel lokale schoolbegeleidingsdiensten als voor de LPC of eventuele externe bureaus.

Opbrengsten van OK
Het onderwijskansenbeleid heeft twee centrale doelen: verbetering van de prestaties van leerlingen en verbeteren van de kwaliteit van het onderwijsaanbod op de betrokken scholen. Voor uitspraken over het bereiken van eerste doel is het nog te vroeg. Op de meeste onderzochte scholen is het OK-traject nog niet afgerond. Bovendien moeten er eerst verbeteringen op school- en leerkrachtniveau gerealiseerd zijn voordat een effect op leerlingen kan worden verwacht. Toch zegt meer dan 40% van zowel directies als teamleden in het basisonderwijs al duidelijke verbetering te zien in de prestaties op het gebied van taal/lezen, en ongeveer 25% vindt dat hiervan ‘enigszins’ sprake is. Verder vindt een kwart (leerkrachten) tot een derde (directies) dat er al sprake is van duidelijke verbetering in gedrag en sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen, en nog eens een kwart (leerkrachten en directies) dat hiervan ‘enigszins’ sprake is. Voor andere vakken dan taal worden in veel mindere mate verbeteringen gerapporteerd.

Het tweede doel, verbetering van de kwaliteit van het onderwijsaanbod, lijkt op veel scholen een flink eind op weg naar realisering. Een groot deel van de leerkrachten in het basisonderwijs (meer dan 60%) vindt dat er duidelijk verbetering is op het gebied van visie/misse ontwikkeling in de school en het werken met nieuwe methoden. Hun schoolleiders vinden dat ook, maar zien als gevolg daarvan ook de professionaliteit van leerkrachten toenemen. Iets minder vaak, maar toch nog op de helft van de scholen vindt men bovendien dat de teamsfeer en onderlinge samenwerking duidelijk verbeterd zijn. Op de VO-scholen melden de directies dat docenten professioneler worden, dat het werken met kernteams steeds beter loopt en positief uitwerkt op de betrokkenheid en inzet van docenten, dat het lukt om in teams planmatig te handelen en samen verantwoordelijkheid te dragen. Ook visie-ontwikkeling wordt op de VO-scholen genoemd, en dan vooral in de vorm van "weten waar je als school naartoe wilt".

Op het niveau van de schoolorganisatie zien de projectleiders, als betrokken buitenstaanders, vooral de professionaliteit van directies toenemen. Ze gebruiken daarvoor termen als ‘meer procesbenadering’, ‘professionelere attitude’, ‘verbetering van het doel-middelen denken’, betere schoolplannen’, ‘verbetering van kwaliteitszorg’, ‘systematischer professionaliseringsbeleid’. Vaak gaat het hierbij om indrukken van de projectleider, maar soms wordt gemeld dat de inspectie deze indrukken bevestigt. In de gegevens van de scholen zelf zien we deze veranderingen ook terug. Zo is op de OK-basisscholen kwaliteitszorg het gebied dat van alle voorgelegde opbrengsten op schoolniveau het hoogst scoort als ‘duidelijk verbeterd’ bij directies (78%).

Hoewel men dus vooruitgang ziet, vooral op schoolniveau, ervaart men OK ook als een proces waarvan de resultaten (nog) moeilijk zijn te meten. Met name in gemeenten waar het project nog niet zo lang aan de gang is (en de rol van de gemeente nogal op afstand), hebben de projectleiders weinig informatie over de eventuele opbrengsten. In de meeste plaatsen is niet voorzien in een procedure voor gestandaardiseerde gegevensverzameling. Voor zover de opbrengsten worden gevolgd, gebeurt dit per school op een schoolspecifieke wijze, waardoor schooloverstijgende resultaten moeilijk te presenteren zijn (met uitzondering van enkele gemeenten die een extern bureau hebben ingeschakeld die schooloverstijgende instrumenten hebben gebruikt).

Behalve ‘bedoelde’ opbrengsten zijn er ook andere opbrengsten van OK. Deze hebben vooral te maken met de manier werken, dus met de OK-aanpak. Veel projectleiders zien op de scholen de openheid toenemen en signaleren ook dat directies steeds meer greep krijgen op innoveren. Men vindt dat OK er toe bijdraagt dat scholen meer zelf verantwoordelijk worden, dat er bewuster wordt nagedacht over waar men heen wil, en dat scholen (weer) actiever worden (eigen kracht ontdekken). De directies van basisscholen melden als winstpunten van OK vaak 'het werken op basis van evaluatie en monitoring’ en ‘het weer voeren van inhoudelijke gesprekken over onderwijs op school’. Ook andere positieve neveneffecten hebben zich op veel scholen voorgedaan: (leren) sturen op basis van gerichte prioriteiten, grotere betrokkenheid, enthousiasme en inzet bij teamleden, verbetering van de interne communicatie en een kritischer houding tegenover externe deskundigen. Negatieve neveneffecten rapporteert men nauwelijks, met uitzondering van verhoging van de werkdruk.

Analyses op mogelijke verschillen tussen scholen wat betreft gerapporteerd effect hebben in dit onderzoek geen coherent beeld laten zien. Wellicht met uitzondering van het patroon dat op scholen met meer doelgroepleerlingen en lagere prestaties wat meer effect wordt gerapporteerd, althans door directies. Dit zou optimistisch kunnen stemmen, want het betekent dat juist op scholen die het sterkst aan de selectiecriteria voldoen (dus de door het beleid beoogde scholen) het effect groter is. De scholen met de meeste doelgroepleerlingen zijn echter vooral te vinden in de G4 en de G4-scholen zijn ook al het langst bezig zijn met OK. Dat kan dus ook de reden zijn dat zij wat meer effect rapporteren.

Kritische succesfactoren
Het onderzoek laat zien dat er sprake is van een positieve houding jegens OK bij eigenlijk alle groepen betrokkenen. Schoolleiders en leerkrachten tonen zich tevreden en nemen al effecten waar, schoolbesturen staan soms wat afwachtend maar zeker welwillend tegenover OK, en projectleiders zien scholen veranderen en spreken over OK als een vorm van gelukte reactivering. Er kan dus al voorzichtig gesproken worden over ‘een geslaagde operatie’.

Wat maakt dat men OK als een succes ervaart? En wanneer lukt het minder goed? Projectleiders en deskundigen noemen als condities voor succes in de eerste plaats: goed schoolleiderschap en draagvlak in het team. Verder wijst men op het belang van stabiliteit in het team, een goede analyse, de juiste ondersteuning en een goede projectaansturing. De scholen zelf hebben zich meer uitgelaten over waarom men OK succesvol vindt. Ze vinden dat specifieke kenmerken van de OK-aanpak daarvoor verantwoordelijk zijn:

• geen losse projecten maar een traject (plan en geld voor vier jaar)
• plancyclus, met doelen en evaluatie
• gerichtheid op opbrengsten (resultaatgerichtheid, evalueren en monitoren)
• brede aanpak, integraal, systematisch: dingen in samenhang kunnen aanpakken
• verandering op maat van de school
• de vrijheid om eigen keuzes te maken

Guuske Ledoux e.a.
29-03-2005

Download: Het onderzoek (879 kB)