1 Inleiding De uitkomsten van de recente onderzoeksrapporten zijn op mijn verzoek door J. Vermaas en J. van der Pluijm samengevat in het opbrengstdocument ‘Brede evaluatie WSNS, LGF en OAB’, dat op 17 december 2004 aan u is toegezonden. Met dit opbrengstdocument verschaf ik u een toegankelijk overzicht van de belangrijkste resultaten uit de verschillende evaluaties en van de aandachtspunten die de Tweede Kamer in algemene overleggen heeft aangegeven. Paragraaf 5.1 van het opbrengstdocument biedt een overzicht van de conclusies uit de evaluatiestudies. Deze conclusies geven een genuanceerd beeld van de resultaten van de afzonderlijke beleidstrajecten. De paragrafen 5.2 en 5.3 bevatten conclusies over de samenhang van de trajecten. Ik weet dat er in het veld nog veel wensen leven voor verbetering van de bekostiging op punten als: de indicatiestelling, de N-factor in het vso-ZMLK, de groeiregeling, nevenvestigingen, crisis- en observatieplaatsen en de omvang van het leerlinggebonden budget. Ik kies er echter niet voor om binnen het financieel kader te komen tot een herschikking van de middelen. De negatieve effecten die dit tot gevolg zou hebben voor de sectoren waar bezuinigd zou moeten worden zijn mijns inziens te groot. Tegenover deze positieve resultaten staan echter ook kritische punten, onder meer: Vooral het laatste punt drukt pregnant uit dat tegenover de verworvenheden van het zorgbeleid nog steeds wezenlijke knelpunten zijn vast te stellen. Het gegeven dat kinderen thuis komen te zitten betekent dat er in het onderwijs op dat moment niemand voor hen verantwoordelijkheid neemt. Tegenover hun leerplicht wordt geen recht op onderwijs gerealiseerd. Dit treft vooral kinderen met gedragsproblemen. Leerlingen met gedragsproblemen zijn voor scholen lastig te hanteren. Onvoldoende opvang door de scholen leidt vaak tot versterking van de gedragsproblemen waardoor verwijzing vanuit het reguliere onderwijs naar het speciaal basisonderwijs, naar het orthopedagogisch-didactisch centrum en bij zeer ernstige problematiek naar cluster 4 aan de orde is. In dit verwijzingsproces raken leerlingen in de knel. Heel vaak is ook betrokkenheid van de jeugdzorg vereist. Ondersteuning en begeleiding vanuit de jeugdzorg is niet altijd beschikbaar. Uit repeterende signalen blijkt dat het huidige regelstelsel een effectieve aanpak belemmert. De vraag is op welke wijze verdere verbetering van de effectiviteit van de leerlingenzorg mogelijk is. De beantwoording van deze vraag raakt aan de sturingsmogelijkheden van de overheid. De toelichting op alle LCTI-voorstellen vindt u in het advies van de LCTI. Er zijn signalen dat sommige ouders weigeren mee te werken aan een indicatieprocedure. Dit is niet altijd in het belang van het kind. De huidige systematiek heeft hier geen oplossing voor. Scholen mogen namelijk niet zelf een indicatie aanvragen en een maatregel van een kinderrechter kan een te zware reactie zijn op een dergelijke weigering. Ik zal deze problematiek langs twee lijnen aanpakken. Enerzijds zal ik de REC's en de reguliere en speciale scholen oproepen het gesprek met ouders en het intake/indicatietraject zodanig in te richten dat de indicatielast voor ouders minimaal is. Anderzijds zal ik nagaan op welke wijze de procedure van de indicatiestelling aangepast kan worden als ouders weigeren mee te werken. In de uitwerkingsnotitie die ik in april naar u toezend, zal ik deze twee lijnen verder concretiseren. Ik zal de LCTI vragen wat het effect is van deze wijzigingen op de leerlingenaantallen. Mijn voornemen is om in april 2005 een uitwerkingsnotitie aan de Kamer toe te sturen, waarin beschreven staat op welke wijze invulling zal worden gegeven aan de hierboven geschetste programmapunten. Deze uitwerkingsnotitie biedt ook gelegenheid om de onderwerpen te bespreken die in de evaluatie tot nu toe onvoldoende aan bod zijn gekomen. In elk geval betreft dit de inzet van PGB's in het onderwijs, waarvoor op dit moment nog een evaluatieonderzoek loopt naar de effecten van de richtlijn van VWS over de inzet van PGB's.
In het onderwijs staan de ontwikkelingskansen van kinderen voorop. Ook voor kinderen die om welke reden dan ook extra zorg of aandacht nodig hebben, moet passend onderwijs beschikbaar zijn. Het is van groot belang te investeren in de competenties van deze kinderen. Dit is de gedachte achter de drie trajecten voor leerlingen met een specifieke zorgbehoefte, Weer Samen Naar School (WSNS), de Leerlinggebonden financiering (LGF) en het onderwijsachterstandenbeleid (OAB). In november 2002 heb ik u ‘in het kader van de uitwerking van het strategisch akkoord van het vorige kabinet’ een samenhangende evaluatie van de verschillende arrangementen in het vooruitzicht gesteld. In het meerjarenplan ‘Koers Primair Onderwijs. Ruimte voor de school’, dat ik in juni van dit jaar aan de Tweede Kamer heb aangeboden, gaf ik aan dat ik de toekomst van het zorg- en achterstandenbeleid in een aparte beleidsnotitie aan de orde zou stellen, zodra een samenhangende evaluatie van de drie trajecten voorhanden zou zijn.
Ondertussen zijn diverse evaluatierapporten beschikbaar. De samenhangende evaluatie van Weer Samen Naar School (WSNS), Leerlinggebonden financiering (LGF) en Onderwijsachterstandenbeleid (OAB) bestaat uit een aantal centrale bouwstenen:
In deze notitie geef ik u mijn reactie op de uitkomsten van de evaluaties. Deze reactie is gebaseerd op de rapportages, maar ook op mijn eigen bevindingen met betrekking tot de uitvoering van de beleidstrajecten.
Allereerst sta ik stil bij de uitkomsten van de evaluaties en de ontwikkelingen per beleidslijn. In dit deel van mijn beleidsreactie reageer ik op de belangrijkste conclusies van de onderzoeksrapporten (paragraaf 2: Beleidstrajecten afzonderlijk bezien). De conclusies van de evaluaties laten zien dat in de afgelopen periode belangrijke resultaten zijn behaald. Toch is het duidelijk dat de effectiviteit op onderdelen is te verbeteren. Daarom formuleer ik verderop in deze reactie voorstellen voor aanpassingen, met name op het gebied van LGF (paragraaf 4: ‘Maatregelen’). Door het nemen van deze maatregelen is meer maatwerk voor de leerling te realiseren.
Omdat ik uw Kamer al bij eerdere gelegenheden heb geïnformeerd over de voortzetting van het onderwijsachterstandenbeleid, komt dit beleid in deze notitie slechts kort aan de orde.
Voordat ik de aanpak op de korte termijn aan de orde stel, probeer ik een antwoord te formuleren op de vraag wat het stelsel van zorgarrangementen nu voor de leerlingen in kwestie heeft opgeleverd. Naast de verworvenheden van het zorgstelsel zijn er nog de nodige knelpunten. Dit blijkt niet alleen uit de onderzoeksrapporten, maar ook uit de verschillende signalen van ouders en andere betrokkenen. Bovendien zijn er nog steeds leerlingen voor wie binnen het stelsel niet meteen een pasklare oplossing is te vinden. Dit betreft vooral kinderen met gedragsproblemen.
In paragraaf 3 (‘Beleidstrajecten in samenhang’) ga ik na hoe de uitkomsten van de evaluaties zich verhouden tot mijn visie op de rol van de rijksoverheid in de zorg voor leerlingen met een specifieke behoefte aan begeleiding of zorg. Op basis van deze beschouwingen wil ik de komende tijd samen met de onderwijsorganisaties ideeën uitwerken waarbij de eigen verantwoordelijkheid van de sector wordt versterkt en daarvoor ruimte wordt geboden via deregulering. Voor leerlingen met gedragsproblematiek wil ik al op korte termijn komen tot een snelle en vernieuwende aanpak. Dit gaat over een relatief kleine groep leerlingen voor wie zo snel mogelijk adequate oplossingen gevonden moeten worden. In paragraaf 4.1 zet ik deze aanpak kort uiteen.
Aan het slot van deze notitie vat ik samen welke stappen ik de komende tijd wil zetten. In het algemeen overleg dat u op 27 januari 2005 heeft geagendeerd, wil ik graag met de Kamer van gedachten wisselen over de samenhangende evaluatie en mijn reactie op hoofdlijnen. Op basis van de uitkomsten van dat overleg zal ik uw Kamer in april een uitwerkingsnotitie toesturen. In deze uitwerkingsnotitie zal ik tevens ingaan op de punten waarover informatie nu nog ontbreekt of het evaluatierapport nog moet verschijnen.
De komende maand komen nog verschillende rapporten beschikbaar. De inspectie is bezig met een rapport over de opbrengsten van de specifieke aanpak van de wachtlijsten WSNS. Binnenkort zijn de kwantitatieve gegevens per 1 oktober 2004 van de leerlingenaantallen in het regulier en speciaal basisonderwijs en in het speciaal onderwijs beschikbaar. U ontvangt deze rapporten, voor zover mogelijk, nog voor het algemeen overleg van 27 januari 2005. Van de Algemene Rekenkamer heb ik vernomen dat het rapport van de Rekenkamer over het doelmatigheidsonderzoek naar WSNS vermoedelijk nog voor het algemeen overleg zal verschijnen; dat rapport kunt u dan ook bij ons overleg betrekken. Hoewel nog niet alle rapporten op dit moment beschikbaar zijn, doe ik u de hoofdlijnen van mijn beleidsreactie nu al toekomen. Mochten de nieuwe rapporten aanleiding geven om mijn beleidsopvattingen te wijzigen, dan krijgt u van mij een aanvullende reactie.
2 Beleidstrajecten afzonderlijk bezien
2.1 Weer Samen Naar School
WSNS is in 1998 verankerd in de WPO. Na 1998 is het beleid gericht op ondersteuning van de implementatie op diverse niveaus, gesignaleerde knelpunten (wachtlijsten, grensverkeer) en verbetering van de randvoorwaarden (groepsgrootte en kwaliteit, professionalisering personeel, afstemming met flankerend beleid). In 2002 hebben de onderwijsorganisaties WSNS+ in het leven geroepen, een intermediaire organisatie om de kwaliteit van de zorg in het primair onderwijs te verbeteren. De evaluatie laat - te beginnen bij de kwalitatieve doelstellingen - de volgende resultaten zien.
Leraren zijn volgens de inspectie beter in staat om vroegtijdig te signaleren en worden steeds meer betrokken bij WSNS. Het didactisch handelen van leraren blijft hierbij achter. Leraren zien het omgaan met zorgleerlingen niet altijd als integraal onderdeel van hun taak. WSNS komt onvoldoende aan in de klas, aldus Meijer. Door het beleid van groepsgrootte en kwaliteit is veel meer geld beschikbaar gekomen voor personeel dat binnen het onderwijs kan worden ingezet ten behoeve van kinderen die extra zorg en begeleiding nodig hebben. Scholen hebben deze beleidsoperatie gebruikt om meer handen in de klas te krijgen voor zorgleerlingen en om zorgleerlingen op te vangen in kleinere groepen. Scholen hebben de mogelijkheid gekregen via het schoolbudget zelf prioriteiten aan te brengen. De laatste twee jaar heeft WSNS+ extra ondersteuning geboden (lerarennetwerken, conferenties, materiaal). Onlangs is een innovatieprogramma ontwikkeld, waarmee netwerken van leraren, samen met onderzoekers, schoolnabije innovaties in de zorg kunnen doorvoeren. ICT-toepassingen hebben in het programma een extra accent gekregen. Ook zijn activiteiten op het gezamenlijke gebied van onderwijsachterstanden en WSNS geïnitieerd, gericht op sociaal-emotionele ontwikkeling en taalonderwijs. De overheid heeft hiermee randvoorwaarden gecreëerd voor scholen en samenwerkingsverbanden om het primaire proces verder te verbeteren. WSNS+ zal tot medio 2006 deze ondersteuning kunnen bieden. Een verlenging van WSNS+ zal bekeken worden in het kader van de ontwikkeling van een brancheorganisatie in het primair onderwijs.
Scholen maken een kwaliteitsslag in de leerlingenzorg (handelingsplannen, interne begeleiders). Het zorgrepertoire van de scholen is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Het ontbreekt echter soms aan noodzakelijke materialen. Scholen hebben nog moeite om met specifieke zorgbehoeften om te gaan. Uit inspectieonderzoek is gebleken dat de kwaliteit van het speciaal basisonderwijs op sommige punten te wensen overlaat. Ik heb deze signalen serieus genomen. Voor het speciaal basisonderwijs zijn lesmaterialen ontwikkeld en samenwerkingsverbanden hebben geld gekregen om het materiaal aan te schaffen. De aanvullende personeelsmaatregelen (TOM, opleiden in de school, onderwijs anders organiseren, plusleraren) zijn er op gericht leraren beter toe te rusten voor hun taak; ook heeft WSNS+ een apart ondersteuningsaanbod voor het speciaal basisonderwijs ontwikkeld. Uit het Onderwijsverslag over het jaar 2003 blijkt dat speciale scholen voor basisonderwijs hard werken aan het verbeteren van de leerlingenzorg, leerlingvolgsystemen en lesmethoden. Er is de afgelopen jaren geïnvesteerd in het omgaan met specifieke zorgbehoeften (dyslexie, hoogbegaafdheid). Ook zijn met mijn collega van VWS afspraken gemaakt over een verbeterde aansluiting tussen de zorg en het onderwijs in het kader van Operatie Jong.
De samenwerkingsverbanden hebben verschillende positieve ontwikkelingen teweeggebracht (netwerken, professionalisering), maar door de autonomie van de deelnemende schoolbesturen hebben zij volgens Meijer te weinig bestuurskracht. Daarnaast wordt nog te weinig gewerkt met een beleidscyclus (plannen, werken met stuur- en kengetallen, monitoren, evalueren). De geringe kracht van samenwerkingsverbanden kan een belemmering vormen voor het voeren van een stevig WSNS-beleid.
Ik heb de afgelopen jaren samenwerkingsverbanden meer instrumenten in handen gegeven. Er is meer financiële ruimte voor de samenwerkingsverbanden gekomen en er is door WSNS+ ondersteuning op maat georganiseerd. In het kader van de nieuwe besturingsfilosofie is in de Onderwijsbegroting 2004 aangekondigd dat het stimulerend toezicht op samenwerkingsverbanden inhoudelijk verder zal wordt ingevuld. De inspectie is met proefprojecten gestart. Op basis van deze proefprojecten zal het toezicht de komende jaren inhoudelijk worden vormgegeven. Daarbij wordt ook bekeken hoe het horizontaal toezicht is te versterken. De ouders houden toezicht op het zorgbeleid via de medezeggenschap. De deelnemende scholen beslissen in gezamenlijkheid over het WSNS-beleid, maar hebben vaak nog onvoldoende mogelijkheden om andere scholen aan te spreken op verwijsgedrag. Door publicatie van verwijzingsgegevens (onder meer door het Informatiecentrum stuur- en kengetallen) worden meer mogelijkheden geboden. Daarnaast zijn leerlingenraden in opkomst. Ook zijn er vanuit de sector plannen voor visitatie van samenwerkingsverbanden. Deze initiatieven laten zien dat het horizontale toezicht binnen het onderwijsveld zelf steeds meer in de belangstelling komt te staan. Op basis van de proefprojecten zal ik samen met de inspectie en WSNS+ bezien hoe het horizontale toezicht binnen samenwerkingsverbanden verder versterkt kan worden.
Ik verwacht dat deze mix aan maatregelen de samenwerkingsverbanden beter in positie brengt om met daadkracht het continuüm van zorg voor de leerling vorm te geven.
De onderzoekers zijn het er over eens dat WSNS zijn kwantitatieve doelstellingen heeft gehaald en zelfs heeft overtroffen. Het deelnamepercentage is gedaald en een verdere daling wordt voorzien. De daling van het deelnamepercentage WSNS gaat gepaard met een stijging van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs. Is er sprake van zogenoemde communicerende vaten? Uit het evaluatieonderzoek (zie paragraaf 5.2 van het opbrengstdocument) blijkt dat er verschillende oorzaken bestaan voor de groei van het speciaal onderwijs. Er is sprake van een betere signalering en diagnostiek en een langere verblijfsduur van leerlingen in het speciaal onderwijs. Ook blijkt dat de groeiende instroom vooral in het voortgezet speciaal onderwijs plaatsvindt. Er is een toename van het aantal allochtone leerlingen. De overname van de justitiële instellingen heeft ook aan de groei bijgedragen. De recente gegevens van de LCTI laten zien dat de groei vooral wordt veroorzaakt door leerlingen met ernstige gedragsproblemen. De stijging van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs heeft dus veel oorzaken en hangt niet alleen samen met de lagere deelname aan het speciaal basisonderwijs.
De instroom in het speciaal basisonderwijs kent pieken en dalen, terwijl de instroom in het speciaal onderwijs vrijwel gelijkmatig is gestegen. Enige weglek of strategisch gedrag kan niet worden uitgesloten, maar van een direct verband kan geen sprake zijn. Invoering van de Leerlinggebonden financiering zou de groei van het speciaal onderwijs beheersbaar moeten maken. Uit analyses van voorlopige gegevens per 1 oktober 2004 lijkt een trend naar voren te komen dat de groei van het speciaal onderwijs afvlakt, terwijl het deelnemerspercentage WSNS blijft dalen. Daarmee is de theorie van communicerende vaten c.q. weglek wederom niet aangetoond. De kwantitatieve gegevens zullen u voor het algemeen overleg worden toegezonden.
Er zijn maatregelen genomen om de wachtlijsten voor toelating tot het speciaal basisonderwijs te verkorten (financiële impuls, specifieke aanpak wachtlijsten, drie uiterste plaatsingsdata). Dit heeft geleid tot een daling van het aantal wachtenden (naar 240 leerlingen in 2003).
Na de verankering van WSNS in de WPO zijn verschillende maatregelen genomen om meer ruimte te geven aan het primaire proces, meer kwalitatieve ondersteuning te bieden en knelpunten aan te pakken. Er zijn veel resultaten geboekt. Knelpunten liggen in de kracht van samenwerkingsverbanden en het handelen van leraren. De onderwijsorganisaties hebben in 2002 een overeenkomst gesloten waarin zij zich verantwoordelijk stellen voor de verbetering van de kwaliteit van de zorg in het primair onderwijs. Daartoe is WSNS+ opgericht met een activiteitenprogramma gericht op leraren in het basisonderwijs, leerlingenzorg, speciaal basisonderwijs, samenwerkingsverbanden en samenwerken in de regio. In twee jaar tijd is WSNS+ in het onderwijsveld goed aangeslagen. Voor de vraaggerichte activiteiten blijkt grote belangstelling te bestaan.
2.2 Leerlinggebonden financiering
De Leerlinggebonden financiering (LGF) bevindt zich vergeleken met WSNS in een andere fase. De wijziging van de Wet op de expertisecentra (WEC) is sinds 1 augustus 2003 van kracht. LGF is nu anderhalf jaar in uitvoering. Jarenlange ontwikkeling en voorbereiding zijn hieraan voorafgegaan. In die tijd is een groot aantal maatregelen ontwikkeld om de doelen rond emancipatie, integratie en keuzevrijheid van ouders te realiseren. De eerste onderzoeksresultaten laten zien dat de Leerlinggebonden financiering als systeem werkt (zie het opbrengstdocument). Er wordt beter naar kinderen gekeken en de positie van ouders is versterkt. Het onafhankelijk onderzoek laat tevens zien dat het op een aantal aspecten beter kan.
De deelname aan de cluster 3 en 4 is toegenomen en aan cluster 2 afgenomen (zie het advies van de LCTI).
Wat betreft de integratie en de emancipatie van leerlingen met een handicap laat het onderzoek zien dat de meeste betrokkenen tevreden zijn over de vooruitgang die hierin wordt geboekt, al lijken medeleerlingen kritischer over de integratie van deze leerlingen.
De keuzevrijheid van ouders is verbeterd, al zijn er ook enkele knelpunten. Een meer adequate informatievoorziening van zowel de ouders als de scholen kan de praktijk van keuzevrijheid verbeteren. Dit betreft voorzieningen om ontbrekende kennis over hoe om te gaan met leerlingen met een handicap aan te vullen, maar ook betere informatie in het kader van het management van verwachtingen van alle betrokkenen. De ondersteuning van de ouders door het REC kan beter. Soms blijken ouders op te lopen tegen het toelatingsbeleid van de scholen.
Over de indicatiestelling worden zowel positieve als negatieve meningen geuit. Enerzijds is er een belangrijke kwaliteitsimpuls binnen de scholen van uitgegaan en voelen de ouders zich gesterkt door de onafhankelijke positie van de CvI. Anderzijds is er ook de kritiek dat het te traag en te bureaucratisch is. Sommige scholen beslissen liever zelf en willen van de CvI af, andere hebben moeite met de bemoeizucht van de LCTI. De indicatiecriteria lijken niet altijd eenduidig en relevant, terwijl de kennis van criteria bij verwijzers, indicatiestellers en scholen soms ontbreekt. Ik kom hier later in deze notitie op terug (paragraaf 4.3).
Voor de invulling van het financieel kader van LGF is zoveel mogelijk aangesloten bij de systematiek van voor LGF om herverdeeleffecten te voorkomen. Zoals in de zesde voortgangsrapportage is aangegeven is de historisch gegroeide bekostigingssystematiek van oudsher complex waardoor wijzigingen van de systematiek snel leiden tot herverdeeleffecten. Met de invoering van LGF zijn extra middelen beschikbaar gekomen. Er is voor gekozen deze als volgt in te zetten:
De resultaten van het onderzoek naar het functioneren van de residentiële plaatsen, waarover u in de laatste voortgangsrapportage LGF bent geïnformeerd, zijn helaas nog niet beschikbaar. Zodra de resultaten beschikbaar zijn wordt bekeken of dit consequenties heeft voor de organisatie van de residentiële plaatsen. Ook de toekenning van terugplaatsings-ambulante-begeleiding (TAB) wordt hierbij betrokken. Ik verwacht u hierover in januari te kunnen informeren.
Het is mijn inzet om door te gaan met LGF en binnen het systeem daar waar nodig verbeteringen aan te brengen. Voor verdere ontwikkeling van de expertise van de gezamenlijke (v)so-scholen zijn de REC's onontbeerlijk. Zij moeten de gelegenheid krijgen om hun wettelijke taken verder te ontwikkelen en om samen met de participerende scholen een belangrijke rol te spelen voor leerlingen die extra zorg behoeven in de regio.
2.3 Onderwijsachterstandenbeleid
Als doelstelling voor het onderwijsachterstandenbeleid geldt dat achterstanden van de doelgroepleerlingen (kinderen waarvan de kansen verminderd zijn door de sociaal-economische en sociaal-culturele/etnische achtergrond) moeten worden verminderd en waar mogelijk moeten worden opgeheven. Het gaat hierbij om zowel autochtone als allochtone achterstandskinderen, waarbij het opleidingsniveau van de ouders een cruciale factor is voor het ontstaan van onderwijsachterstanden. Om deze doelstelling te bereiken is in de loop der tijd een aantal subdoelen geformuleerd, die vertaald zijn in specifieke beleidsmaatregelen. De gewichtenregeling basisonderwijs en het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid zijn hiervan de belangrijkste exponenten. Naast de inhoudelijke (sub)doelen die het Rijk stelt, heeft het Rijk ook steeds meer oog voor het feit dat beleidsmaatregelen en beleidsdoelen een geringe planlast en geringe administratieve lasten met zich mee moeten brengen voor scholen en gemeenten.
Uit de review over onderwijsachterstanden (en de update van 2004), onder redactie van W. Meijnen, kunnen globaal de volgende conclusies worden getrokken. De ontwikkeling van allochtone doelgroepleerlingen wordt steeds beter, al blijven Turkse en Marokkaanse leerlingen nog behoorlijk achter. De autochtone achterstandsleerlingen blijven minder ver achter, maar wel is er in hun ontwikkeling weinig vooruitgang te bespeuren. Onduidelijk blijft wat hier precies aan de hand is. Daarom ook zal ik onderzoek laten doen naar de oorzaken van het stagneren van de ontwikkeling van autochtone achterstandsleerlingen.
Op het niveau van de scholen is het beeld gemengd. Enerzijds blijkt dat scholen vaak geen heldere visie op achterstandsbestrijding hebben en dat in het onderwijs nog onvoldoende wordt ingespeeld op de specifieke behoeften van leerlingen met achterstanden. Anderzijds blijkt toch ook dat scholen met veel allochtone achterstandsleerlingen er steeds beter in slagen hun onderwijs in te richten voor hun doelgroep. Bovendien laat het onderwijskansenbeleid zien dat de innovatiebereidheid onder zwakke scholen is toegenomen, al leidt dit nog niet altijd tot structurele kwaliteitsverbetering. Tot slot wordt ook gewezen op het belang van doorlopende leerlijnen vanuit het perspectief van voor- en vroegschoolse educatie.
Er is zeker voortgang geboekt op het punt van de bestuurlijke samenwerking. De onderzoekers vragen zich af of de in het landelijk beleidskader (LBK) gestelde doelen gehaald kunnen worden. Dit hangt samen met het feit dat niet bekend is in hoeverre achterstanden ongedaan kunnen worden gemaakt. Evaluatie en praktijkervaring moeten zicht geven op het realiteitsgehalte van die doelen. Daarnaast is er behoefte aan meer helderheid over de vraag naar een goede verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk, gemeenten en schoolbesturen.
De aanbeveling van Frissen om ‘het huidige onderwijsachterstandenbeleid te vervangen door een ondersteuningsprogramma voor scholen en professionals in complexe onderwijssituaties’, wordt door het kabinet niet opgevolgd. De tegenstelling is niet zo scherp als Frissen aangeeft. Ook in het huidige programma ligt de nadruk op ondersteuning van de scholen. De belangrijkste doelstelling is en blijft dat de leerachterstanden van de doelgroepen worden ingelopen. Daar is nog winst te behalen. Het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid blijft sterk inzetten op de ondersteuning van scholen en professionals in complexe omstandigheden om te bereiken dat alle talent tot optimale ontplooiing kan komen.
Op de punten waarvan uit de evaluaties naar voren is gekomen dat er verbetering nodig is, is door dit kabinet het afgelopen jaar al actie ondernomen. Hierbij gaat het om een betere verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid, gemeenten en schoolbesturen (met aandacht voor de planlast en de administratieve lasten voor scholen en gemeenten), accent blijven leggen op het jonge kind, schakelklassen en herijking van de gewichtenregeling basisonderwijs. Deze beleidslijnen voor het toekomstige onderwijsachterstandenbeleid zijn recent neergelegd in diverse brieven aan de Tweede Kamer (in 2003 op 31 oktober en in 2004 op 9 juli, 22 oktober en 29 oktober) Over de inhoud van deze brieven is met uw Kamer bij diverse gelegenheden van gedachten gewisseld. Dit geldt ook voor de inzet van de €100 miljoen die door de motie Verhagen c.s. ter beschikking is gekomen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.
In de toekomst wordt verder gewerkt aan de vormgeving van deze recent uitgezette nieuwe beleidslijnen. Om deze reden wordt in paragraaf 4 van deze beleidsreactie niet uitvoerig stilgestaan bij het onderwijsachterstandenbeleid als afzonderlijke beleidslijn.
2.4 Balans
Binnen elk van de beschreven beleidstrajecten is er sprake van een vergelijkbaar beeld. Er is vooruitgang geboekt bij het realiseren van de gestelde doelen, maar van een volledig bereik van de doelstellingen is geen sprake. Er zijn nog steeds knelpunten die om oplossingen vragen. Uit de beschrijving blijkt ook dat via tussentijdse aanpassingen en interventies in de beleidskaders getracht is de effectiviteit te verbeteren. Bij WSNS en het onderwijsachterstandenbeleid, met hun langere voorgeschiedenis, is de effectiviteit van die interventies al meegenomen in de evaluaties. De resultaten van de evaluaties leiden tot de conclusie dat ook met tussentijdse aanpassingen en interventies de effecten niet altijd maximaal zijn. Voor LGF ligt het beeld anders omdat de regelgeving van recente datum is. Er zijn zeker mogelijkheden tot verbetering, zoals ik in paragraaf 4 uiteenzet, maar ook hier zullen de mogelijkheden om alle ambities te realiseren begrensd zijn. Deze conclusie is aanleiding om in het volgende hoofdstuk meer ten principale in te gaan op de inrichting van de zorgtrajecten, en met name op de bestuurlijke aspecten daarvan.
3. Beleidstrajecten in samenhang
Een belangrijke doelstelling van de evaluatie is ook om de relaties en samenhang tussen de beleidstrajecten te evalueren. Het onderscheid tussen de drie beleidslijnen is een permanent punt van overweging geweest in de beleidsontwikkeling in de afgelopen vijftien jaar. Bij de formulering van het WSNS-beleid is expliciet overwogen welke samenhang er is met de doelstellingen van het onderwijsachterstandenbeleid. De regionale verschillen in de spreiding van achterstandsleerlingen werden en worden door de gewichtenregeling opgevangen, zodat het zorgbudget van Weer Samen naar School op een landelijk gelijke wijze kan worden verdeeld. Bij de ontwikkeling van de LGF-indicatiestelling is de afbakening van de LGF-doelgroep een punt van aandacht geweest. De verschillen tussen de groepen leerlingen boden en bieden voldoende aanknopingspunten voor afzonderlijke beleidsarrangementen. Ook internationaal is het onderscheid tussen de drie groepen leerlingen gangbaar. Voor het overgrote deel van de leerlingen is duidelijk tot welk beleidsprogramma zij behoren. Voor een relatief klein deel is dit minder duidelijk. Bij deze leerlingen is er een kans dat zij tussen de wal en het schip terechtkomen. Dit betreft met name leerlingen met meer of minder ernstige gedragsproblemen, waarbij er discussie is of zij een plaats moeten krijgen binnen het WSNS-kader dan wel het LGF-kader.
In 2001 heeft de Onderwijsraad naar aanleiding van een verzoek uit de Tweede Kamer advies uitgebracht over de mogelijkheid en wenselijkheid om de samenhang tussen gewichtenregeling, WSNS en LGF te vergroten door het ineenschuiven van deze regelingen tot een financieringsstelsel waarin het geld het kind volgt. In zijn advies beargumenteert de raad waarom de problematiek van de gehandicapte leerlingen een bijzonder fenomeen is dat zich niet leent voor het in één bekostigingsstelsel onderbrengen met WSNS en de gewichtenregeling. Ook samenvoeging van WSNS en de gewichtenregeling acht de raad ongewenst, gelet op de beleidsfilosofie en de criteria voor toekenning van middelen.
Tijdens het interactieve traject Koers Primair Onderwijs is gebleken dat scholen soms hinder ondervinden van het gebrek aan samenhang tussen de trajecten die bedoeld zijn voor extra ondersteuning of zorg voor leerlingen die dat nodig hebben. De Koersgesprekken hebben ook duidelijk gemaakt dat in het scholenveld vrees bestaat voor een nieuwe ronde van herstructurering van arrangementen. In het meerjarenplan ‘Koers Primair Onderwijs. Ruimte voor de school’ heb ik dan ook aangekondigd dat ik de verkokering wil terugdringen en wil zoeken naar een betere balans waarbij de verantwoordelijkheden zo laag mogelijk worden belegd.
Intussen geven de recente evaluatierapporten weer nieuwe inzichten. De samenhang komt expliciet aan de orde in de slothoofdstukken van ‘WSNS welbeschouwd’ onder redactie van C.J.W. Meijer en in de studie van P.H.A. Frissen. De optelsom van positieve resultaten en voortdurende knelpunten leidt in de studie ‘WSNS welbeschouwd’ tot een pleidooi voor grondige herziening van het beleid. Daarbij wordt voorgesteld om alle zorgmiddelen te bundelen (alle middelen voor WSNS, LGF en onderwijsachterstanden), en deze toe te kennen aan decentrale eenheden die regionaal dekkend en aaneensluitend georganiseerd zijn. Deze regionale eenheid krijgt ruimte voor het voeren van eigen beleid. De bedoeling hiervan is de verkokering in de beleidstrajecten te doorbreken en de effectiviteit van het zorgbeleid te vergroten.
Hiertegenover kunnen de analyse en aanbevelingen geplaatst worden uit de studie van professor Frissen “Van maakbaarheid naar autonomie en variëteit”. Hij wijst op de grote complexiteit van de beleidsterreinen WSNS, LGF en OAB en de beperkte sturingsmogelijkheden van overheidswege. Frissen concludeert dat de samenhang, of het ontbreken van samenhang, tussen de drie beleidslijnen in de praktijk, maar ook vanuit theoretisch gezichtspunt, geen onoverkomelijke fricties oplevert. Frissen beveelt aan de variëteit in samenwerkingspatronen en netwerkvorming in WSNS uit te breiden. Ook voor LGF bepleit hij verdere ontwikkeling, minder bureaucratische indicatiestelling en de ontwikkeling van een praktijk van rechtsbescherming voor ouders en scholen. Zijn aanbeveling voor het onderwijsachterstandenbeleid heb ik in de vorige paragraaf al besproken.
De uitkomsten van de verschillende evaluaties zijn voor mij aanleiding om de samenhang van de drie beleidstrajecten nader te bezien. Naar mijn oordeel is de centrale kwestie daarbij wat de zorgtrajecten voor de leerlingen zelf hebben opgeleverd. Het antwoord op deze vraag is - in lijn met de eerder gemelde conclusies - genuanceerd. Er is de afgelopen jaren absoluut vooruitgang geboekt als het gaat om de zorg die in het (regulier) onderwijs aan de kinderen wordt geboden. Er zijn op verschillende niveaus opbrengsten te vermelden, zoals:
Het beleid van de rijksoverheid berust voor elk van de trajecten op twee pijlers: de regelgeving en het stimuleringsbeleid. Om de doelstellingen van het beleid te bevorderen is in de wetgeving een groot aantal bepalingen opgenomen. Deze regelgeving is het resultaat van een weging van belangen. Uitgaande van het streven naar zorg zoveel mogelijk in de gewone basisschool en de noodzaak tot samenwerking tussen scholen daartoe, is gezocht naar een werkbaar evenwicht in de positionering van actoren, zodat de belangen van ieder kind zo goed mogelijk worden gediend. Binnen het onderwijsachterstandenbeleid gaat het om de verhouding tussen scholen en gemeenten. Binnen Weer Samen Naar School gaat het om de samenwerking tussen scholen ‘noodzakelijk om de zorgbreedte van de basisscholen te vergroten’ versus de instandhouding van speciale scholen voor basisonderwijs. Binnen de Leerlinggebonden financiering gaat het om de REC's ‘ten behoeve van de bundeling van de expertise in het speciaal onderwijs en nodig om schooloverstijgende taken te organiseren’ en de autonomie van de speciale scholen. Keuzevrijheid van ouders en het toelatingsrecht van scholen is in evenwicht gebracht. Ook is in de regelgeving een evenwicht gezocht in autonomie van de scholen en verantwoordingsplichten. Aanvullend op de regelgeving is binnen de drie beleidstrajecten stimuleringsbeleid gevoerd. Voor onderwijsachterstanden heeft het Transferpunt onderwijsachterstanden ondersteuning geboden. Voor LGF zijn de wegbereiders in het leven geroepen en is nu ‘Kwaliteit in specialiteit’ van start gegaan. Er bestonden voor WSNS opeenvolgende procesmanagements (Procesmanagement WSNS, PMPO). Sinds 2002 hebben de onderwijsorganisaties zich verantwoordelijk gesteld voor de verbetering van de kwaliteit van zorg en hiertoe WSNS+ opgericht. Dit betekent dat er een behoorlijke infrastructuur aanwezig is die scholen kan helpen om invulling te geven aan het zorg- en achterstandenbeleid.
Per saldo heeft de regelgeving in combinatie met het stimuleringsbeleid voor elk van de drie arrangementen effect gesorteerd, maar tegelijkertijd is er een grote complexiteit ontstaan (in de vorm van administratieve lasten, monitoring, verantwoordingslasten). Er zijn grenzen aan de effectiviteit van regelgeving. Regelgeving kan samenwerking bevorderen, maar kan deze niet echt afdwingen. Uiteindelijk zijn het de scholen en hun besturen die deze samenwerking daadwerkelijk zullen moeten realiseren. Datzelfde geldt voor integratie van leerlingen in het regulier basisonderwijs. Ook hier blijken schoolkenmerken en de houding van de scholen bepalend voor het succes van integratie en het bijbehorende verwijsgedrag. Ook voor stimuleringsbeleid geldt dat de effecten in zekere zin beperkt zijn. Via stimuleringsbeleid kunnen veel instrumenten beschikbaar komen voor de scholen, maar het daadwerkelijk gebruik ervan ligt buiten de macht van de ondersteuningsinstanties. Intensivering van de sturing via meer regelgeving en uitbreiding van stimuleringsmaatregelen vormen in mijn ogen dus niet de weg waarlangs meer resultaat is te boeken.
Op basis van de uitkomsten van de evaluaties wil ik met de scholen de zorg in de scholen verder versterken, zodat de zorg beter in de klassen zelf doordringt. Echter alleen de scholen zelf kunnen dit effectief realiseren. Als we willen dat voor alle leerlingen het recht op onderwijs wordt waargemaakt, dan zullen scholen gezamenlijk verantwoordelijkheid moeten nemen voor alle leerlingen in hun regio. Frissen spreekt over de noodzaak van een perspectiefwisseling. ‘Zelfsturing is primair, centrale sturing is randvoorwaardelijk (...). Centrale sturing moet vooral professionaliteit, leervermogen en handelingsvrijheid op centraal niveau beschermen en versterken’. Zo'n perspectiefwisseling sluit goed aan op de besturingsopvatting van dit kabinet. Frissen voegt hier wel aan toe dat zelfsturing nog geen gemeengoed is in de praktijk. Bij problemen wordt de hulp van de overheid ingeroepen. Autonomievergroting met behoud en versterking van samenwerking tussen partijen vergt nog een cultuuromslag.
Het streven naar een brede basisschool die ook plaats biedt aan kinderen met leerproblemen en gehandicapte kinderen, kent brede ondersteuning. De wetgeving hiertoe heeft geleid tot een complex regelstelsel met relatief zware bestuurslasten, terwijl de effectiviteit begrensd is. Intensivering of herstructurering van centrale sturing en regelgeving is dan ook niet de oplossing. Ik ben er van overtuigd dat de gesignaleerde knelpunten in de zorg voor de leerlingen alleen kunnen worden verminderd als de scholen hiervoor zelf de verantwoordelijkheid nemen. Ik vind dat scholen die verantwoordelijkheid ook moeten nemen en ik zal de scholen hiertoe stimuleren. De regelcomplexiteit kan worden teruggebracht als scholen meer en meer gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen. Dan is er ruimte voor andere sturingsarrangementen, waarbij tussen de rijksoverheid en het scholenveld prestatieafspraken worden gemaakt over de hoofddoelstellingen. Achteraf zal via het toezicht nagegaan worden of de resultaten zijn behaald. Ten aanzien van de bekostiging geldt dat een en ander gerealiseerd dient te worden binnen het huidige financieel kader.
De komende tijd wil ik samen met het georganiseerde onderwijsveld de drie zorg- en achterstandstrajecten doorlichten om te komen tot een situatie waarin de eigen verantwoordelijkheid van de sector kan worden versterkt en tegelijk ruimte wordt geboden voor deregulering en autonomievergroting. Deze doorlichting van de trajecten ‘gericht op adequate zorg voor alle leerlingen’ moet het mogelijk maken de doelstellingen van het beleid te vertalen in zichtbare resultaten en randvoorwaarden (onder meer financiële beheersbaarheid). Er zullen afspraken over effectieve verantwoording gemaakt moeten worden, waarbij nieuwe bureaucratie moet worden vermeden en horizontale verantwoording mijn sterke voorkeur heeft. De doorlichting zal moeten leiden tot deregulering, waarbij er daar waar nodig ruimte is voor regionale verschillen. Deregulering waarbij ook rekening gehouden wordt met keuzevrijheid van ouders, toelating van leerlingen, kwaliteit (onder meer samenwerking), vernieuwing en verwijsgedrag. Tevens dient duidelijk te worden vastgelegd op welke wijze scholen worden aangesproken als zij de gestelde doelen niet waarmaken en bijsturing noodzakelijk is.
De uitwerking van andere sturingsarrangementen en in het verlengde daarvan een forse deregulering van de wetgeving kost tijd. In de tussentijd dienen de knelpunten binnen het geldende wettelijke kader te worden opgepakt. De stappen die ik in dat verband wil nemen licht hierna ik toe in paragraaf 4.
4 Maatregelen op korte termijn
De verbeteringen die ik op korte termijn wil aanbrengen, hebben te maken met de voorzieningen voor leerlingen met gedragsproblematiek en met LGF. Ik beschrijf de te nemen maatregelen hier op hoofdlijnen. Nadere details zullen worden uiteengezet in een uitwerkingsnotitie die ik in april 2005 aan u wil voorleggen.
4.1 Gedragsproblematiek
Uit de evaluatierapporten die in deze beleidsreactie aan de orde zijn, komt niet sterk en eenduidig naar voren dat de gedragsproblematiek een dominant thema is. In het Onderwijsverslag van de inspectie en uit de signalen uit het veld blijkt echter dat dit een belangrijk aandachtspunt is. Het betreft een relatief kleine groep leerlingen die grote ‘negatieve’ invloed heeft op het primaire proces in de klas. Docenten, vooral in het regulier onderwijs, hebben geen adequaat antwoord op leerlingen met (ernstige) gedragsproblematiek. Dergelijke problemen manifesteren zich overigens vooral in de VO-leeftijd. Hierdoor krijgen te veel leerlingen geen passend onderwijsaanbod.
In de afgelopen periode is al diverse malen geconstateerd dat het gaat om een zeer complexe problematiek waar geen eenduidige oplossing voor is. Als antwoord hierop is tot nu toe een groot aantal maatregelen getroffen om tot een oplossing te komen: plaatsbekostiging, Herstart, onderwijsconsulenten, 1000 extra crisisplaatsen cluster 4 in het kader van veiligheid, samenwerkingsprojecten moeilijk plaatsbare leerlingen etc. Kenmerkend voor deze maatregelen is allereerst dat ze voornamelijk betrekking hebben op cluster 4, aan de uiterste rand van het continuüm tussen regulier en speciaal onderwijs. Het zijn geen maatregelen die de samenwerking tussen de partners binnen dit continuüm bevorderen, zoals Frissen voorstelt, maar curatieve maatregelen voor leerlingen die al buiten de andere systemen zijn gevallen. Een tweede kenmerk van de (aanvullende) maatregelen die zijn getroffen is dat het generieke maatregelen zijn die maar net moeten passen bij de leerlingen en de regionale situatie. Hoewel ik ervan overtuigd ben dat met de inzet van de onderwijsconsulenten en Herstart veel leerlingen (alsnog) een plek in het onderwijs hebben gekregen, moet ik vaststellen dat het heeft geleid tot een complex geheel van regelgeving met nog steeds onvoldoende resultaten.
Naast de conclusie dat het vaak niet lukt om een adequaat antwoord te formuleren op gedragsproblematiek, krijg ik ook signalen uit het veld dat er initiatieven zijn waar wel wordt samengewerkt tussen regulier en speciaal onderwijs (waarbij soms ook jeugdzorg is betrokken) en waar het beter lukt een passend onderwijsaanbod voor leerlingen te realiseren. Bij deze initiatieven geldt het uitgangspunt dat voor elke leerling een passend onderwijsaanbod wordt gecreëerd: in het regulier (voortgezet) onderwijs, in het speciaal onderwijs, of in allerlei tussenvormen. Bij de vormgeving hiervan wordt gebruikgemaakt van de bestaande instrumenten en middelen. Ook hoor ik van mensen dat zij heel graag initiatieven willen ontplooien, maar zich afvragen hoe deze concreet zijn vorm te geven.
In plaats van nu weer te komen met nieuwe maatregelen die de systematiek nog complexer maken, wil ik de scholen in positie brengen om een passend onderwijsaanbod voor elke leerling in de regio te kunnen bieden. Scholen worden uitgenodigd om te laten zien hoe zij tot een passend aanbod voor elke leerling in de regio komen. Wat hebben zij daarbij nodig en waar hebben zij last van? Met andere woorden, welke regels kunnen geschrapt worden? Het resultaat hiervan moet niet zijn dat een nieuwe generieke structuur wordt ontwikkeld. Het is inmiddels duidelijk dat dat niet werkt bij deze complexe problematiek. Wel moet het, op grond van de analyse van de succesfactoren en met het schrappen van knellende regelgeving, mogelijk zijn om op steeds meer plaatsen in het land een passend aanbod voor elke leerling te realiseren.
De organisatie en ondersteuning van dit traject wordt in overleg met het georganiseerde onderwijsveld (organisaties voor bestuur en management, de vakorganisaties, de WEC-raad en de ouderorganisaties) vormgegeven. Zij weten immers al beter wat er in het land gebeurt en hebben de netwerken om ondersteuning te bieden. Met hen wil ik bespreken wat de mogelijkheden voor arrangementen zijn, welke prestatieafspraken gemaakt kunnen worden en op welke wijze de verantwoording plaatsvindt. Ten aanzien van de arrangementen geldt in ieder geval de randvoorwaarde dat het moet passen binnen de huidige financiële kaders. Binnen dit kader kan wel worden gezocht naar een zo groot mogelijke flexibiliteit bij de inzet van middelen. Zo kan ik mij voorstellen dat, om voor alle leerlingen een passend aanbod te creëren, de middelen voor Herstart (bedoeld voor thuiszitters) anders worden ingezet. In de al eerder genoemde uitwerkingsnotitie zal ik ook op de uitwerking van dit traject ingaan.
4.2 Leerlinggebonden financiering
In het voorafgaande ben ik ingegaan op de uitkomsten van de verschillende evaluatierapporten. Tevens heb ik mijn ambitie beschreven voor de langere termijn. In deze paragraaf geef ik een overzicht van de concrete maatregelen die ik voor de korte termijn wil nemen om de uitvoering van LGF te verbeteren. Deze maatregelen zijn onderverdeeld in maatregelen op het gebied van de indicatiestelling en de bekostiging.
Indicatiestelling
Destijds is gekozen voor een systeem dat elke leerling die extra zorg nodig heeft deze ook ontvangt, een zogenoemde open-einde-regeling. Deze keuze is gebaseerd op het feit dat de leerlingontwikkeling dynamiek vertoont. De LCTI laat dit in haar advies ook zien. Cluster 2 krimpt en cluster 4 groeit. Een open-einde-regeling impliceert in verband met een beheerste ontwikkeling van het beroep dat op de regeling wordt gedaan indicatiestelling om de toelating te reguleren. Het alternatief is budgettering. Budgettering wordt gehanteerd bij WSNS en de instellingen voor visueel gehandicapten en is mogelijk omdat het aantal visueel gehandicapte leerlingen stabiel is. Bij WSNS en bij de instellingen voor visueel gehandicapten kan daarom een veel globaler systeem van indicatiestelling gehanteerd worden. De consequentie van budgettering in een systeem met groei van het aantal leerlingen is dat leerlingen buiten het systeem van extra zorg vallen, zodra het budget op is. Dat wil ik niet en daarom wil ik vasthouden aan een open-einde-regeling met indicatiestelling als consequentie. Deze indicatiestelling moet in de praktijk wel goed en eenvoudig zijn uit te voeren. Dit blijkt niet voldoende het geval. Ik kom daarom in deze paragraaf met voorstellen om de indicatiestelling eenvoudiger en beter te maken zonder dat dit leidt tot uitbreiding van de doelgroep.
De indicatiestelling is gepositioneerd op twee niveau's: bij de CvB/(v)so-school die de ouders bij het voortraject ondersteunt én bij de CvI die de indicatiebeslissing neemt. Vereenvoudiging van de indicatiestelling kan mede gerealiseerd worden door de indicatiestelling eenduidiger te organiseren. Ik zal toelichten waarom het afschaffen van de CvI's, wat door sommigen als de oplossing wordt gezien om de bureaucratie te verminderen, volgens mij geen oplossing is . De vormgeving van de nieuwe wijze van indicatiestelling is gebaseerd op een vijftal uitgangspunten: onafhankelijkheid, objectiviteit, beheersbaarheid, transparantie en zorgvuldigheid.
Het verdient de voorkeur dat REC's en (v)so-scholen vanuit hun eigen professionaliteit kiezen voor samenwerking en voor het goed organiseren van de indicatiestelling in het belang van de leerling en de ouders. De Inspectie van het Onderwijs komt tot diezelfde conclusie in haar verslag over de eerste 12 REC-bezoeken van dit najaar. De inspectie adviseert de REC's over te gaan op een meer bedrijfsmatige benadering van het indicatieproces en om daarbij over te gaan op het stellen van normen voor de verschillende doorloopfasen binnen de indicatiestelling en deze actief te bewaken. Ik zal de inspectie steunen in deze aanpak. Daartoe zal ik de REC's inzicht geven in de middelen die voor indicatiestelling beschikbaar zijn en zorgen dat die indicatiestelling efficiënt uitgevoerd kan worden. Ik zal de inspectie vragen toe te zien op de invoering van deze bedrijfsmatige aanpak. De informatievoorziening naar ouders, die tot de taken van de REC's behoort, is hierbij ook van wezenlijk belang, zoals het onderzoek van het GION en van de FvO/VIM laten zien. Het is dus belangrijk dat de resultaten van de REC's inzichtelijk worden voor de inspectie. Als blijkt dat REC's slecht functioneren, zullen verbeterplannen worden gevraagd. De inspectie kan de naleving en de resultaten van deze verbeterplannen controleren.
De scholen en REC's zullen dus zelf maatregelen moeten nemen om de indicatiestelling beter uit te voeren. Ik beschouw het als mijn verantwoordelijkheid om datgene wat geschrapt of vereenvoudigd kan worden, uit de indicatiestelling te halen. Ik heb de LCTI gevraagd voorstellen te doen. De volgende voorstellen neem ik over:
Voor een verdergaande vereenvoudiging van de indicatiestelling stel ik echter toch voor om bovenop de adviezen van de LCTI ook nog de volgende maatregelen te treffen:
Arbeidstoeleiding
Tijdens de begrotingsbehandeling heb ik toegezegd in januari te komen met concrete maatregelen op het gebied van arbeidstoeleiding. Het zwaartepunt van de acties op dit punt moeten mijns inziens liggen in de samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs. Gelet op de beschikbare voorzieningen en de schaalvoordelen in het voortgezet onderwijs is het mijns inziens niet realistisch te veronderstellen dat de problemen zijn opgelost met het gelijktrekken van de materiële bekostiging van het vso met het PRO. Ik wil daarom, in overleg met het onderwijsveld, binnen het project Kwaliteit in specialiteit komen tot oplossingen. Het vertrekpunt daarbij is dat de REC's moeten voorzien in een aanbod voor arbeidsgericht onderwijs binnen de regio. Om dit te realiseren dient zoveel mogelijk gebruikgemaakt te worden van faciliteiten die reeds in het voortgezet onderwijs en eventueel het middelbaar beroepsonderwijs beschikbaar zijn.
5 Vervolgprocedure
De evaluatie van WSNS, LGF en het onderwijsachterstandenbeleid heeft een veelheid aan resultaten opgeleverd, die in het opbrengstdocument helder staan beschreven. De opbrengst is een genuanceerd beeld van het onderwijs aan kinderen die extra zorg nodig hebben. Er is zichtbaar vooruitgang geboekt in de kwaliteit van het onderwijs aan deze kinderen. Daar staat tegenover dat er ook grenzen in zicht zijn gekomen. De vormgeving van de zorg vindt nog te weinig in de klas plaats en er zijn nog steeds leerlingen voor wie er kortere of langere tijd geen plek is in de scholen. Binnen de kaders van WSNS, het onderwijsachterstandenbeleid en ‘vooral’ LGF zijn er verbeteringen mogelijk ten aanzien van de effectiviteit van het beleid en de bureaucratie.
Hiervoor heb ik uiteengezet hoe ik op basis van deze bevindingen de kwaliteit van het onderwijs voor deze leerlingen langs drie lijnen verder wil versterken:
De uitkomsten van de evaluatieonderzoeken leiden tot een genuanceerde reactie. De resultaten van het beleid mogen gezien worden, maar tevens moeten de voortdurende knelpunten onderkend worden. De ambities zijn groot, juist omdat het om kwetsbare kinderen gaat. Maar er moet ook realiteitszin zijn, omdat er grenzen zijn aan wat de overheid vermag. Realisme mag niet leiden tot berusting. Waar dat kan moet de overheid handelend optreden. De inzet daarbij is het stimuleren en ondersteunen van de scholen die de zorg voor de kinderen moeten realiseren. Wat uiteindelijk telt is de kwaliteit van het onderwijs aan de kinderen die extra zorg en aandacht behoeven. In het primair onderwijs vindt een belangrijke omslag plaats. Steeds meer scholen en besturen willen zelf verantwoordelijkheid dragen en waarmaken, ook als het gaat om de kwetsbaarder kinderen. Deze ambitie geeft de mogelijkheid om een belangrijke stap vooruit te zetten. Scholen willen verantwoordelijkheid nemen: ik wil hun daarvoor de ruimte geven. De stap die wij nu kunnen zetten is geen vrijblijvende aangelegenheid. De scholen mogen en moeten op de resultaten van hun inzet worden aangesproken. Scholen die op dit punt aarzelingen vertonen, zullen gestimuleerd moeten worden om ook zelf verantwoordelijkheid te nemen. Daarin wil ik ze ondersteunen. Via deze route zal het mogelijk zijn om de leerlingen het onderwijs te geven waar ze recht op hebben.
Ministerie van OCW
22-12-2004