Herverdeeleffecten zijn niet mals
Vanaf 2006 komt de verantwoordelijkheid voor het onderwijsachterstandenbeleid hoofdzakelijk bij de scholen te liggen. De gemeente blijft een belangrijke rol spelen bij het jeugdbeleid, bij de voor- en vroegschoolse educatie (VVE), bij de opzet van schakelklassen en bij de voorzieningen rond de school. Met de introductie van de nieuwe regeling wordt een begin gemaakt in het schooljaar 2006-2007. Dat betekent dat de te verwachten herverdeeleffecten tegelijkertijd zullen optreden met de invoering van lumpsum. De scholen met veel allochtone leerlingen zullen daarvan de meeste nadelen ondervinden. Dit zijn dezelfde scholen die het meeste leiden onder de afschaffing van OALT, de gemeentelijke GOA-subsidies en het verdwijnen van de ID-banen. De AVS is om deze redenen fel gekant tegen een verandering van de gewichtenregeling zonder dat de herverdeeleffecten met extra geld worden afgezwakt. Die herverdeeleffecten zijn voor scholen met veel allochtone leerlingen namelijk niet mals, zoals het er nu naar uitziet. Ook eist de AVS – in gezamenlijke actie met alle onderwijsorganisaties - dat de GOA-bezuiniging (2005) wordt geschrapt. Tot slot zal de AVS zich verzetten tegen een verandering van de gewichtenregeling in het jaar van de lumpsum-invoering. Het is voor scholen onmogelijk om zich goed voor te bereiden op lumpsum terwijl zij hun inkomsten niet kunnen voorspellen omdat de overheid gelijktijdig met de systeemwijziging, ook de spelregels voor de hoogte van de bekostiging verandert.

Verandering van regeling is nodig
De AVS heeft in het verleden zelf gepleit voor een verandering van de bekostigingsregels van scholen met leerlingen met leerachterstanden. De AVS vond en vindt dat niet naar etniciteit gekeken moet worden, maar naar het opleidingsniveau van de eerste opvoeder en naar de taal die thuis gesproken wordt (waarbij naast buitenlandse thuistalen meer aandacht nodig is voor dialecten en Fries). Nu krijgt een school voor kinderen met laag opgeleide autochtone ouders 1,25 maal de reguliere bekostiging, voor schipperskinderen 1,4 maal en voor woonwagen- of zigeunerkinderen 1,7 maal. Tot slot krijgt de school voor kinderen van laag opgeleide allochtone ouders 1,9 keer de reguliere bekostiging.

Het grote verschil in bekostiging tussen autochtone en allochtone achterstandsleerlingen stuit op steeds meer kritiek en is ook slecht uit te leggen. Scholen met veel allochtone leerlingen krijgen toch ook nog GOA-steun of als ze meer dan 70% allochtone leerlingen hebben, Onderwijskansengeld. En in welk opzicht verschillen vierjarigen die alleen maar Fries spreken van vierjarigen die alleen maar Turks spreken? Rechtvaardigt dat een verschil van ‘tweederde leerling’ aan bekostiging? Is etniciteit wel een goede maatstaf? En waarom krijgt een school voor een allochtone leerling ongeacht diens aanleg en thuistaal bijna net zoveel als een SBO-school voor haar leerlingen, die na een lange procedure aantoonbaar 2 jaar opgelopen leerachterstand moeten hebben om op de SBO-school geplaatst te worden? Is het wel fair tegenover tweede-generatie ‘allochtonen’ om ze te bestempelen als achterstandsleerlingen, dat is toch stigmatiserend?

Al deze overwegingen zijn gerechtvaardigd en daarom is het ook goed dat etniciteit op zich als maatstaf uit de regeling verdwijnt. Wel moet taal belangrijk blijven, en dat probeert de minister nu te ondervangen door een ‘taaltoets’ die aan het begin van de schoolloopbaan moet worden afgenomen, en na enkele jaren nogmaals. Die toets heeft veel weg van een selectief toegepaste kleutertoets. Niet alleen de AVS en met haar vele onderwijskundigen, maar ook de vrijwel voltallige Tweede Kamer heeft zich tegen zo’n kleutertoets verzet. Toetsen is een diagnostisch middel, en moet volledig los staan van een bekostigingssystematiek. De minister lijkt de toets nu via een achterdeurtje toch te willen gaan invoeren. Dat getuigt van een halsstarrigheid die zowel bewondering als ergernis opwekt. Het lijkt ons veel verstandiger om gewoon te registeren, welke taal er thuis gesproken wordt.

Nieuwe systematiek roept nog vragen op
De minister stelt voor om kinderen van ouders met maximaal lager beroepsonderwijs een ‘gewicht’ te geven van 0,3 en een gewicht van 1,2 voor kinderen van ouders met maximaal basisonderwijs. Als daarbovenop uit een taaltoets blijkt dat deze kinderen een extra grote taalachterstand hebben, krijgt het kind een gewicht van 2,4 toegekend. Om scholen te stimuleren het geld zo vroeg mogelijk in te zetten, zal de toekenning van het zwaarste gewicht alleen bestemd zijn voor leerlingen uit groep 1 tot en met 4. Na groep vier komen zij weer in aanmerking voor het oorspronkelijke gewicht (0,3 of 1,2). Het zou bij het gewicht van 2,4 om een relatief kleine groep leerlingen gaan, namelijk ongeveer 16.000 (4% van het totaal aantal achterstandsleerlingen).

Daarnaast schrijft de minister dat zij een plafond van 80 % wil opnemen in de regeling. Dat betekent dat een school niet meer dan voor 80 % aan achterstandsleerlingen extra geld krijgt. De minister denkt dat de regeling anders een prikkel geeft aan scholen om alleen maar achterstandsleerlingen aan te nemen. Gemengde scholen bieden betere kansen vindt de minister, daarbij voorbijgaand aan het feit dat sommige scholen nu eenmaal in wijken of buurten met 100% achterstandsbevolking staan. Zij handhaaft ook de drempel van negen%. De nieuwe verdeling van gewichten zorgt er waarschijnlijk wel voor dat een school gemiddeld eerder in aanmerking voor het extra geld dan in de huidige regeling. De minister baseert haar voorstellen op een onderzoek naar de huidige regeling en de alternatieven daarvoor van professor Bosker en zijn collega Guldemond. Meer informatie vindt u op de site www.onderwijsachterstanden.nl en ook op de site van het ministerie van onderwijs kunt u de brief van de minister en de achterliggende stukken vinden (www.minocw.nl).

Door de herziening van deze regeling vindt er een herverdelingseffect plaats op schoolniveau. De minister schrijft daarover: “Het totale herverdelingseffect tussen scholen zal op termijn ongeveer 22 miljoen euro bedragen. Van dit bedrag zullen de scholen in de vier grote gemeenten (G-4) per saldo er gezamenlijk ongeveer 13 miljoen euro op achteruit gaan; de scholen in de kleinere gemeenten zullen er per saldo ongeveer 13 miljoen euro op vooruit gaan. Er komt een overgangsmaatregel.” En met die informatie moeten we het voorlopig nog doen. De details zullen we pas weten nadat OCW deze heeft uitgewerkt in een regeling, en daarvoor is het nodig dat eerst de Tweede Kamer akkoord gaat met de voorstellen.

AVS eist latere invoering en hogere investering
De bedoeling is dat de nieuwe regeling in augustus 2006 in werking treedt. Maar doordat tegen die tijd veel ‘zwarte’ scholen al jaar na jaar hebben moeten inleveren (OALT, gesubsidieerde ondersteuners, leerkrachten of hulp die betaald werd uit gemeentelijk GOA-geld), worden deze scholen door de nieuwe voorstellen ongenadig hard getroffen. Alsof de huidige achterstandsleerlingen opeens geen achterstand meer hebben weg te werken. Alsof zwarte scholen zó ruim in hun bekostiging zitten, dat er wel een kwart af kan. De AVS vindt de voorstellen van de minister daarom te gek voor woorden. Niet vanwege de onderliggende principes, maar omdat het budgettair neutraal moet, na jaren van bezuiniging op – vooral – achterstandsscholen. En omdat de minister op het onzalige idee komt, dit in het zelfde jaar te doen waarin de hele bekostigingssystematiek in het primair onderwijs ook volledig op haar kop gaat.

Risico-analyse van lumpsum invoering
Dat die planning, 2006, nogal van de domme is, blijkt ook uit een analyse die het ministerie van OC en W dit voorjaar zelf liet uitvoeren. De vraag was of andere wetswijzigingen en vernieuwingen die samenlopen met de invoering van lumpsum, daarvoor gevolgen hebben of gevolgen ondervinden door de invoering van lumpsum. Denk aan trajecten als het afschaffen van OALT, de recente invoering van de wet op het onderwijstoezicht, de komende invoering van de wet BIO, de ‘ontschotting’ tussen personeel en materieel budget vanaf 1 augustus 2004, of de gewenste invoering van een managementstatuut. De Stuurgroep Autonomie, deregulering en rekenschap (ADR), die de hele operatie begeleidt, concludeerde op 23 april: “De beleidsvoornemens voor de gewichtenregeling, bezuinigingen onderwijsachterstandenbeleid, het onderwijsnummer en decentralisatie van het budget voor onderhoud en huisvesting worden als de grootste risico’s gezien voor het invoeren van lumpsum.” En over het grote aantal veranderingen dat de laatste jaren tegelijkertijd op scholen af komt concludeert de stuurgroep aanvullend: “Vrijwel alle trajecten hebben gevolgen in administratieve zin. Vrijwel alle trajecten hebben gevolgen in organisatorisch/bestuurlijke zin. Een achttal trajecten heeft gevolgen in onderwijskundige zin. 13 trajecten hebben financiële gevolgen. Vanwege het in de beeldvorming vermengen van lumpsum met de maatregel, vinden de ADR-stuurgroepleden deze trajecten extra kwetsbaar.” In de ADR-stuurgroep zitten alle besturenorganisaties, de AVS, de drie andere vakbonden, en van het ministerie van OCW zelf de directie Primair Onderwijs en het Cfi.

Al bij het verschijnen van het Regeerakkoord heeft de AVS erop gewezen dat invoering van Lumpsumfinanciering niet met bezuinigingen en de herijking van de gewichtenregeling gecombineerd kan worden. De minister heeft diverse malen beaamd dat dit heel lastig zou zijn. Haar eigen ministerie bevestigt dit in de genoemde risico-analyse. Maar in het kabinet heeft Maria van der Hoeven dit probleem óf niet genoemd, óf er wordt niet naar haar geluisterd.

Schakelklassen vreemde eend in de bijt
Uit haar brief aan de Tweede Kamer blijkt ook dat de minister vasthoudt aan de zogenaamde schakelklassen en de verantwoordelijkheid van gemeenten daarvoor. Deze ‘bovenschoolse schakelklassen’ zijn volgens de minister bedoeld voor (autochtone en allochtone) leerlingen in het basisonderwijs die een dusdanige taalachterstand hebben, dat zij (nog)niet met succes kunnen deelnemen aan het reguliere onderwijs en voor leerlingen die rechtstreeks uit het buitenland komen. De effecten van de schakelklassen worden gemeten door de leerlingen aan het begin en aan het einde van het schooljaar te toetsen op hun vorderingen. Het ministerie laat hiervoor een systeem ontwikkelen. Gemeenten, schoolbesturen en scholen werken mee aan het afnemen van deze toetsen. De AVS heeft steeds benadrukt dat volgens ons gemeenten geen inhoudelijke onderwijsrol moeten vervullen. Ook vinden we de bovenschoolse schakelklassen een vreemde eend in de bijt van de reguliere zorgvoorzieningen in de samenwerkingsverbanden van WSNS en Voortgezet Onderwijs. De schakelklas zal heus in sommige steden wel een succes zijn, maar niet als voorziening van een gemeente. Een dergelijke onderwijsvoorziening hoort bij scholen, hun samenwerking, hun zorgafspraken en hun achterstandsbeleid. De manier van gemeentelijk sturen die de minister voorstaat, is een manier om goed geld (voor achterstandsbestrijding) naar kwaad geld (voor ambtenarij en moeizame samenwerking) te gooien,denkt de AVS.

Meer weten, commentaar leveren, of mee doen aan acties? Neem contact op met Gerda Leeuw, beleidsadviseur onderwijs: g.leeuw@avs.nl

Ady Hoitink en Gerda Leeuw
18-08-2004