Herijking gewichtenregeling

(Uit: brief van minister over nieuwe gewichtenregeling, 27 mei 2005)

De huidige gewichtenregeling dateert van 1986. Vanaf de oorsprong is deze regeling erop gericht basisscholen extra personeelsformatie toe te kennen voor zowel autochtone als allochtone achterstandsleerlingen. Van de ruim 1,5 miljoen kinderen in het basisonderwijs behoren er thans een kleine 400.000 leerlingen tot de doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid, van wie circa de helft van autochtone afkomst en de helft van allochtone afkomst. De criteria waarop scholen het extra gewichtengeld ontvangen (sociaal-economische en sociaal-culturele/etnische achtergrond) zijn sinds 1986 niet veranderd. Wel is de gewichtenregeling sindsdien op diverse momenten en bij verschillende gelegenheden bekritiseerd. Het gaat dan vooral om de vraag of de criteria die gelden voor toekenning van gewichtengelden, zoals het land van herkomst, vandaag de dag nog wel voldoen en of de drempel in de gewichtenregeling niet omlaag kan of kan vervallen. Ook is extra aandacht nodig voor autochtone achterstandsleerlingen omdat het inlopen van hun achterstanden stagneert. De Onderwijsinspectie wijst er al jaren op dat de verbetering in de prestaties van autochtone achterstandsleerlingen achterblijven bij die van allochtone achterstandsleerlingen. De wens om in de gewichtenregeling meer aansluiting bij feitelijke achterstanden te realiseren is er en hierbij wordt extra aandacht gevraagd voor het verminderen van taalachterstanden.
In lijn hiermee is onderstaand voorstel voor een herijking van de gewichtenregeling tot stand gekomen. Hiermee wordt beoogd tot een flexibeler en een meer aan de wensen van de tijd aangepaste nieuwe regeling te komen.

Over de hoofdlijnen van de nieuwe gewichtenregeling, zoals gepresenteerd in de brief van 9 juli 2004, is in oktober en november 2004 met uw Kamer overleg gevoerd. De belangrijkste discussiepunten tijdens dit debat waren ‘de hoogte van de drempel (nu 9%)’, ‘het hoogste gewicht dat verbonden is aan de taaltoets en ‘de vraag of beide ouders of slechts één ouder (de moeder) moet(en) meetellen voor het bepalen van het gewicht van een leerling’. Conform mijn toezegging aan uw Kamer, worden in de bijlage bij deze brief diverse voorbeelden gepresenteerd waarin die elementen variëren. Per variant wordt aangegeven wat de te verwachten herverdeeleffecten zijn.

Over de nieuwe gewichtenregeling is in de periode augustus 2004 tot januari 2005 ambtelijk overleg gevoerd met het veld (schoolbesturenorganisaties, schoolleiders, het Onderwijsplatform G4 en de Kennisgroep platteland). Daaruit is gebleken dat er overeenstemming is over het feit dat de gewichtenregeling herzien wordt. Over de wijze waaróp die herziening wordt ingevuld, lopen de belangen en meningen uiteen. De kritiek spitst zich toe op de budgettair neutrale aanpak, de taaltoets voor het extra hoge gewicht, de praktische uitvoerbaarheid, het plafond van 80% en het vinden van een goed alternatief voor de huidige cumi-sbao en cumi-wec-regelingen.

De door mij voorgestelde gewichtenregeling is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:

• met de nieuwe gewichtenregeling wordt nog meer ingezet op de bestrijding van onderwijsachterstanden bij jonge kinderen
  
• er wordt beter aangesloten bij feitelijke achterstanden van leerlingen door meer te differentiëren in de opleidingsniveaus van ouders en het introduceren van een taaltoets voor leerlingen met extra grote taalachterstanden
  
• de factor etniciteit wordt uit de gewichtenregeling gehaald
  
• méér aandacht voor autochtone achterstandsleerlingen
  
• het aanbrengen van een plafond op 80% (maximeren van de hoeveelheid gewichtenmiddelen en voorkomen van segregatie)
  
• budgettair neutrale herijking van de gewichtenregeling
  
• beperkte herverdeeleffecten
  

De planning van de herziening is als volgt: in het najaar van 2005 worden experimenten met de taaltoets uitgevoerd. In de zomer van 2005 wordt gestart met de herziening van de wetgeving. De nieuwe algemene maatregel van bestuur zal naar verwachting in mei 2006 in het Staatsblad worden gepubliceerd en op 1 augustus 2006 in werking treden. Op 1 oktober 2006 vindt de eerste leerlingentelling plaats op basis van de criteria van nieuwe gewichtenregeling. De bekostigingsconsequenties volgen in 2007.

Zoals beschreven in paragraaf 2, zijn er door de motie Verhagen c.s. voor het basisonderwijs extra middelen beschikbaar gekomen. Een groot deel van deze middelen gaat rechtstreeks naar de basisscholen en wordt aan de hand van het schoolgewicht verdeeld over de basisscholen die gewichtenmiddelen ontvangen. Het doel hiervan is basisscholen beter in staat te stellen om vroegtijdig onderwijsachterstanden bij achterstandsleerlingen (in de groepen 1 t/m 4) te bestrijden. Voor het schooljaar 2005-2006 is hiervoor een éénmalige regeling gepubliceerd in het Gele Katern van 23 maart 2005. Om de herverdeeleffecten van de invoering van de lumpsumbekostiging zuiver te houden, worden deze middelen voor het schooljaar 2005-2006 aan basisscholen uitgekeerd in de vorm van geld en niet, zoals de reguliere gewichtenmiddelen, in formatierekeneenheden. Met ingang van het schooljaar 2006-2007 worden de middelen uit de motie Verhagen c.s. ook op basis van het schoolgewicht aan basisscholen beschikbaar gesteld, maar dan via de systematiek van de lumpsumbekostiging.

6.2 Keuze voor de nieuwe gewichtenregeling
Bij de uitvoering van de nieuwe gewichtenregeling wordt ervoor gekozen uit te gaan van het opleidingsniveau van de ouders bij het bepalen van het ‘gewicht’ van de leerling. Etniciteit speelt geen rol meer. Voor leerlingen met extra zware taalachterstanden in de groepen 1 tot en met 4 (waarvan de ouders maximaal basisonderwijs hebben), komt er een taaltoets (met bijbehorend gewicht).

De gemaakte keuze voor de nieuwe gewichtenregeling doet mijns inziens het meeste recht aan het uitgangspunt dat de middelen daar terecht komen waar ze het hardst nodig zijn.

Er worden drie leerlinggewichten geïntroduceerd:

• Gewicht 0,3 als de ouders een opleidingsniveau hebben van maximaal lbo/vbo/kaderberoepsgerichte leerweg vmbo
  
• Gewicht 1,2 als beide ouders een opleidingsniveau hebben van maximaal basisonderwijs
  
• Gewicht 2,4 als beide ouders een opleidingsniveau hebben van maximaal basisonderwijs en uit een taaltoets is gebleken dat de leerling een extra grote taalachterstand heeft (alleen voor leerlingen van 4 tot 8 jaar)
  
• Voor het schoolgewicht (op basis waarvan een school gewichtengeld ontvangt) geldt dat dit een optelsom is van de leerlinggewichten waarbij geldt:
  
• Een drempel van 5 à 6% van het totaal aantal leerlingen
  
• Een plafond van 80% van het totaal aantal leerlingen
  

Dit leidt tot een vernieuwing van de gewichtenregeling die budgettair neutraal kan worden ingevoerd. Hierbij merk ik op dat er, om budgettaire neutraliteit te handhaven, mogelijk bijstelling nodig is in het eerste jaar dat er met de nieuwe gewichten wordt gewerkt. Er kan een redelijke schatting worden gemaakt van de effecten, maar een exact beeld ontstaat pas bij de werkelijke invoering van de nieuwe regeling. Lichte bijstelling van de hoogte van de drempel en/of de gewichten kan daarom in het eerste jaar nodig blijken en zal dan uiteraard zo spoedig mogelijk plaatsvinden. Daarna is de omvang van de groepen leerlingen met de nieuwe gewichten exact bekend.

Hieronder volgt per onderdeel van de voorgestelde herijking van de gewichtenregeling een korte toelichting.

Het lage gewicht.
Het lage gewicht bepaalt vooral de verdeling tussen de scholen in de grote en de kleine gemeenten. Immers, in scholen in de kleine gemeenten zijn relatief meer leerlingen met een laag gewicht aanwezig. Nu is dat gewicht 0,25. Bij een verhoging naar 0,3, zoals voorgesteld, gaat er meer geld naar scholen in de kleine gemeenten. Daarom is er (vanwege het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit) minder geld beschikbaar voor scholen in de grotere gemeenten. Verdere verhoging van het lage gewicht, bijvoorbeeld naar 0,35 of 0,4 geeft grotere herverdeeleffecten. Ook met een verlaging van dit gewicht tot 0,2 met gelijktijdige verlaging van de drempel, treden zwaardere herverdeeleffecten op (ten nadele van scholen in de grotere gemeenten) dan in het huidige voorstel. De keuze voor een gewicht van 0,3, gekoppeld aan een drempel van ruim 5%, zoals door mij wordt voorgesteld, schept ruimte voor scholen met relatief veel autochtone achterstandsleerlingen.

De hoge gewichten.
De twee hoge gewichten zijn aan elkaar verbonden. In het voorstel dat voorligt worden er twee hoge gewichten voorgesteld: 1,2 en 2,4. Daarbij zal een taaltoets worden afgenomen, die zodanig is vormgegeven dat de zwakste 25% van de 1,2 leerlingen wordt geselecteerd. Gedurende de eerste vier leerjaren krijgen deze leerlingen het hoogste gewicht.
Bijstelling van deze twee gewichten is budgettair neutraal mogelijk door te werken met de gewichten 1,3 en 1,7. Dit is uitgewerkt in de bijlage in variant 2a. Voorbeeld 6 geeft nog een tussenvariant. Zoals uit de bijlage is op te maken, leiden deze twee varianten tot herverdeeleffecten in dezelfde orde van grootte als in de gekozen variant (1a van de bijlage) optreden. Wel leiden varianten 2a en 6 ertoe dat de extra middelen die beschikbaar komen voor leerlingen met een extra grote taalachterstand substantieel verminderen. De keuze voor de hoge gewichten van 1,3 en 1,7 is een aanvaarbaar alternatief.

De drempel.
Het verlagen van de drempel (die er is, omdat ervan uitgegaan wordt dat scholen een bepaald percentage achterstandsleerlingen binnen de reguliere formatie kunnen opvangen) naar 5 à 6%, heeft tot gevolg dat de middelen over meer scholen worden verdeeld. Verdere verlaging van de drempel leidt, vanwege het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit, tot verlaging van de gewichten. Dit leidt tot veel verlies bij scholen met relatief veel allochtone en/of autochtone achterstandsleerlingen.
Bij varianten 3a en 4 zijn verlagingen van de drempel naar 3%, respectievelijk 0%, budgettair neutraal doorgerekend. De daarmee gepaard gaande verlaging van de gewichten leidt tot een herverdeeleffect van € 50 miljoen resp. € 90 miljoen, met navenant grotere consequenties voor scholen in de G4. In de bijgevoegde voorbeelden 1b en 1c is berekend dat het verlagen van de drempel naar 3% of naar 0% bij de nu gekozen gewichten (maar dan niet budgettair neutraal) € 65 miljoen, respectievelijk € 170 miljoen extra kost.

Het plafond.
De introductie van een plafond van 80% in de gewichtenregeling is gebaseerd op de redenering dat de problemen van de school niet meer toenemen als er meer dan een bepaald percentage van de leerlingen tot de groep van de gewichtenleerlingen behoort. Er is voor gekozen om het totale schoolgewicht te maximeren op 80% van het totaal aantal leerlingen. Op deze wijze wordt een maximum gesteld aan de inzet van extra formatie op scholen met veel gewichtenmiddelen. Verder wordt hiermee een bekostigingselement weggenomen dat kan leiden tot meer segregatie.
Dit laatste sluit aan bij het voorstel om nieuw te stichten basisscholen te maximeren op 80% achterstandsleerlingen. In alle in de bijlagen gepresenteerde varianten is dit plafond van 80% in de berekeningen verdisconteerd.

Het opleidingsniveau van de ouders.
Als bij het bepalen van het opleidingsniveau alleen de opleiding van de moeder wordt gewogen, neemt het aantal gewichtenleerlingen toe van ongeveer een kwart naar ongeveer een derde van de basisschoolleerlingen en moet (gegeven de budgettaire neutraliteit), het gewicht per leerling dus naar beneden (zie varianten 5a, 5b en 5c van de bijlage). Dat vraagt bovendien om registratie van veel meer leerlingen. Bij de keuze voor het meewegen van het opleidingsniveau van beide ouders blijft de registratie voor huidige 0,25 leerlingen onveranderd en dat bespaart veel werk op de scholen, omdat die leerlingen zonder extra registratie en administratieve lasten in aanmerking komen voor het toekomstige gewicht 0,3.

De verdeling van de middelen over de scholen verandert globaal bezien niet veel als alleen de moeder meetelt (zie voorbeeldvariant 5a in de bijlage, in vergelijking met de gekozen variant, variant 1a van de bijlage), maar verhoging van het aantal gewichtenleerlingen en verlaging van de gewichten is niet gewenst omdat dit tot een aanzienlijke toename van de doelgroep en verdunning van middelen leidt.

De herverdeeleffecten
De totale negatieve herverdeeleffecten op schoolniveau (het gewichtenbudget gaat rechtstreeks naar basisscholen) zijn ongeveer € 33 miljoen. De scholen in de G4 raken per saldo ruim € 11 miljoen van € 159 miljoen (- 7%) kwijt. Voor scholen in de G26 is dat bijna € 3 miljoen van € 86 miljoen (- 3%). Scholen in de overige gemeenten gaan er per saldo ruim € 15 miljoen op vooruit t.o.v. € 112 miljoen (+ 14%).
In onderstaande tabellen worden deze effecten inzichtelijk gemaakt. De effecten zijn aangegeven in miljoenen euro’s (gebaseerd op teldatum 1 oktober 2003). In deze berekening zijn de extra middelen van de motie Verhagen verdisconteerd. Voor het schooljaar 2006-2007 gaat het hierbij om een bedrag van €58,4 miljoen en vanaf het schooljaar 2007-2008 om €60 miljoen. In de gepresenteerde te verwachten herverdeeleffecten zijn ook de herverdeeleffecten verdisconteerd van het op het schoolgewicht gebaseerde schoolbudget. Het totaalbedrag op basis waarvan de herverdeeleffecten zijn berekend, is ruim €358 miljoen.
De te verwachten herverdeeleffecten zijn herverdeeleffecten op macroniveau. Dit wil zeggen dat zij berekend zijn op basis van de PRIMA-cohort-statistieken. Wat dit betekent voor de herverdeeleffecten op schoolniveau, is bekend wanneer alle leerlingen opnieuw geïndiceerd zijn op basis van de nieuwe gewichtenregeling. Voor veel scholen zullen de effecten beperkt zijn. In uitzonderlijke gevallen kan een school tweederde van de gewichtenmiddelen kwijtraken, waardoor die school een kwart van de formatie kan verliezen (zie ook bij 6.5).

Tabellen met herverdeeleffecten:

De scholen die er op achteruit gaan, gaan er gemiddeld €23.000 op achteruit; de scholen die er op vooruit gaan, gaan er gemiddeld €15.000 op vooruit.

De samenstelling van schoolpopulaties is steeds aan verandering onderhevig. Het is van belang daar flexibel op te kunnen inspelen. Daarom zal de nieuwe gewichtenregeling periodiek worden herijkt. Het doel hiervan is om optimaal tegemoet te komen aan de verschuivingen die er in de loop van de tijd in de schoolpopulaties te zien zijn.

In de bijlage worden varianten gepresenteerd van de voorgestelde gewichtenregeling. Op verzoek van de Kamer zijn daarbij ook varianten opgenomen die inzichtelijk maken wat er gebeurt bij verdere verlaging van de drempel. Een deel van deze varianten is niet budgettair neutraal. Omdat budgettaire neutraliteit een belangrijk uitgangspunt is bij de herijking van de gewichtenregeling, zijn deze varianten niet acceptabel.

6.3. Taaltoets en taaltoetssysteem
De uitgangspunten voor het afnemen van een taaltoets en toekenning van het hoogste gewicht zijn:

• Leerlingen van 4 tot 8 jaar (groep 1 t/m 4 van het basisonderwijs) met gewicht 1,2 van wie beide ouders maximaal basisonderwijs hebben genoten, komen in aanmerking voor de taaltoets en bij gebleken extra zware taalachterstand voor het gewicht 2,4
  
• Deze leerlingen krijgen het gewicht 2,4 (tot de leeftijd van 8 jaar), als uit de taaltoets blijkt dat ze inderdaad extra grote taalachterstanden hebben
  
• De taaltoets moet geschikt zijn voor afname bij jonge kinderen en ook geschikt zijn voor kinderen die nog geen Nederlands spreken
  
• Een onafhankelijke, externe instantie neemt de taaltoets af, zodat het deskundig gebeurt en een fraudebestendige afname gegarandeerd wordt
  
• Die instantie toetst éénmalig leerlingen in de leeftijd van 4 tot 8 jaar bij binnenkomst in de basisschool
  
• De taaltoets wordt zo geconstrueerd dat een kwart van de 1,2 leerlingen wordt geselecteerd die de grootste problemen heeft met taal; het betreft ongeveer 3000 leerlingen per jaar
  
• De externe instantie geeft de uitkomst van de taaltoetsen door aan de desbetreffende basisscholen en aan het ministerie van OCW. Dat laatste maakt een (steekproefsgewijze) controle op het aantal opgegeven 2,4 leerlingen mogelijk
  
• Om de voortgang in het taalvaardigheidsniveau van de leerlingen met het gewicht 2,4 te meten, kunnen scholen gebruik maken van taaltoetsen die horen bij hun leerlingvolgsysteem
  

De taaltoets kan in het schooljaar 2006-2007 vóór de leerlingtelling van 1-10-2006 voor de eerste keer officieel worden afgenomen bij leerlingen met het gewicht 1,2 die een extra grote taalachterstand hebben. Uit een inventarisatie van reeds beschikbare taaltoetsen (op basis van interviews met 17 (taal)deskundigen én aanvullend literatuuronderzoek), blijkt dat er diverse taaltoetsen beschikbaar zijn voor jonge kinderen die in principe geschikt zijn voor dit doel. Aan de hand van nader onderzoek wordt nagegaan welke toetsen het meest geschikt zijn voor de nieuwe gewichtenregeling en welk taaltoetssysteem gehanteerd kan worden.
In het najaar van 2005 wordt gestart met het uittesten van het taaltoets(systeem) op een aantal gewichtenscholen. De resultaten hiervan zijn in het voorjaar van 2006 beschikbaar. Een onafhankelijke instantie zal zorgdragen voor het afnemen van de taaltoets en het (laten) verwerken van de resultaten. Hiervoor zijn financiële middelen gereserveerd.

6.4. De specifieke doelgroepen
Ook de zogenaamde specifieke doelgroepen vallen onder de huidige gewichtenregeling (met de daarbij behorende, deels specifieke, gewichten). Na de herijking vallen deze specifieke doelgroepen ook onder de nieuwe gewichtenregeling, maar krijgen zij geen aparte status meer.

Het gaat hierbij om de volgende ‘specifieke doelgroepen’:

• Kinderen van vluchtelingen/asielzoekers (in combinatie met laag opleidingsniveau van één van de ouders nu nog het gewicht 0,9)
  
• Leerlingen van Molukse afkomst (in combinatie met laag opleidingsniveau van één van de ouders nu nog het gewicht 0,9)
  
• Schipperskinderen: kinderen van 4 tot 12 jaar die naar een reguliere basisschool gaan en van wie de vader of moeder het schippersbedrijf uitoefent of heeft uitgeoefend (nu nog het gewicht 0,4)
  (NB: voor ‘varende kleuters’ geldt een afzonderlijke regeling op basis van het Besluit trekkende bevolking WPO. Deze afzonderlijke regeling voor varende kleuters van 4 tot 7 jaar, blijft ook van kracht nadat de herijking van de gewichtenregeling is ingevoerd).
  
• Woonwagenkinderen en kinderen van wie ouders een trekkend bestaan leiden (nu nog het gewicht 0,7).
  &#xWoonwagenkinderen’ zijn kinderen van wie één van beide ouders in een woonwagen woont of heeft gewoond. ‘Kinderen van wie ouders een trekkend bestaan leiden’ zijn kinderen van wie de ouders werkzaam zijn op een kermis of in een circus en die een reguliere school bezoeken.
  
  (NB Voor kinderen van wie ouders een trekkend bestaan leiden en de zogenaamde ‘Rijdende school’ bezoeken, voorziet het Besluit trekkende bevolking WPO in een afzonderlijke financiering. De financiering van de Rijdende school blijft ook van kracht nadat de herijking van de gewichtenregeling is ingevoerd).
  

In de nieuwe gewichtenregeling gelden voor deze ‘specifieke doelgroepen’ (behalve voor de hierboven genoemde uitzonderingen) dezelfde indicatoren (opleidingsniveaus van de ouders en een taaltoets), als voor de overige categorieën ‘achterstandsleerlingen’ (nu de ‘reguliere’ 0,25 en 0,9 leerlingen).

6.5. Overgangsregeling en uitvoerbaarheid
Door de nieuwe gewichtenregeling krijgen sommige scholen meer geld en sommige scholen minder dan nu het geval is. Voor veel scholen blijven de effecten beperkt, maar voor enkele scholen verandert er veel. Zo zullen de meeste scholen met veel 0,9 leerlingen merken dat een aantal van die leerlingen in de nieuwe regeling voor 0,3 tellen, anderen voor 1,2 en een aantal voor 2,4. Alles bij elkaar is het effect meestal beperkt. Voor enkele scholen met nu veel 0,9 leerlingen werkt het anders. Een hindoeïstische school meldde bijvoorbeeld dat bijna alle leerlingen die op die school zitten ouders hebben die meer dan basisonderwijs hebben genoten. Voor die school is de achteruitgang vrij groot. In theorie kan in extreme gevallen een school tweederde van de gewichtenmiddelen kwijtraken, waardoor die school een kwart van de formatie kan verliezen. Of dergelijke extreme situaties zich ook werkelijk zullen voordoen, zal pas zeker zijn bij invoering van de nieuwe gewichtenregeling.
Een vermindering van formatie voor scholen met leerlingen van wie het opleidingsniveau van de ouders maar een beperkt nadeel is, is goed te verdedigen. De herziening van de gewichtenregeling is bedoeld om beter aan te sluiten bij de feitelijke achterstanden van groepen leerlingen. Dit betekent voor sommige groepen leerlingen een verlaging van het gewicht. Bij scholen waar deze groepen geconcentreerd zijn, komt dat hard aan. Zeker voor deze scholen is een overgangsregeling wenselijk.

Ik zal een overgangsregeling treffen die ertoe leidt dat de effecten van de nieuwe gewichtenregeling over drie jaren gespreid worden. Scholen krijgen het eerste jaar waarin de financiële gevolgen van de nieuwe gewichtenregeling merkbaar zijn (in 2007 ), maximaal 20% minder gewichtenmiddelen dan de oude gewichtenregeling zou hebben opgeleverd. De toename van de gewichtenmiddelen beperk ik daarentegen per school ook tot 20%. Het tweede jaar geldt een beperking tot 40% van het verschil in budget onder de oude en onder de nieuwe gewichtenregeling; het derde jaar is dat percentage 60%. Daarna geldt de nieuwe gewichtenregeling voluit.
Ik merk hierbij op dat de herverdeeleffecten die met de invoering van lumpsum gepaard gaan, los staan van de herverdeeleffecten van de gewichtenregeling. Er is geen samenhang tussen deze effecten. Scholen/schoolbesturen die er op achteruit gaan door lumpsumfinanciering, gaan er bij de nieuwe gewichtenregeling deels op vooruit, deels op achteruit. Dit betekent dat er scholen/schoolbesturen zijn die er twee keer op achteruit kunnen gaan. Welke scholen dit betreft, is niet vooraf vast te stellen. Ik stel daarom de volgende aanpak voor.
Er wordt voor de gewichtenregeling een aparte overgangsregeling gemaakt, waarbij (zoals hierboven geschetst) een geleidelijke groei in het nieuwe systeem mogelijk wordt. Daarnaast zal worden bezien hoe de scholen/ schoolbesturen die te maken krijgen met negatieve financiële effecten door zowel de invoering van lumpsum, als van de nieuwe gewichtenregeling (binnen de op de OCW-begroting beschikbare financiële middelen) tegemoet gekomen kunnen worden.

De nieuwe gewichtenregeling moet voor basisscholen uitvoerbaar zijn, ook in relatie tot andere grote beleidstrajecten zoals lumpsum en invoering van het onderwijsnummer die in dezelfde periode worden voorbereid of hun beslag krijgen. Op de eerste teldatum voor de nieuwe gewichtenregeling (1-10-2006), moeten alle gegevens die nodig zijn om de gewichten vast te stellen, beschikbaar zijn. Dit betreft zowel de uitkomsten van de taaltoetsen van de 2,4 leerlingen en (daaraan voorafgaand) het opnieuw (door directeuren van basisscholen) registreren van de opleidingsniveaus van beide ouders.
We gaan uit van zo’n 400.000 achterstandsleerlingen. Vanwege de differentiatie (in de nieuwe gewichtenregeling) naar twee opleidingsniveaus, moet dit in principe voor beide ouders van alle achterstandsleerlingen worden vastgesteld: voor maximaal niveau basisonderwijs en voor maximaal niveau lbo/vbo/ kaderberoepsgerichte leerweg vmbo. De eis van twee ouders geldt nu ook al voor autochtone ouders ten aanzien van de registratie van het opleidingsniveau ‘maximaal niveau lbo/vbo/kaderberoepsgerichte leerweg vmbo’. Bovendien hebben vrijwel alle autochtone ouders basisonderwijs genoten. Daarom kunnen autochtone leerlingen voorlopig worden overgeslagen voor de registratie van de opleidingsniveaus bij invoering van de nieuwe gewichtenregeling. Met deze maatregel wordt de uitvoeringslast voor scholen met de helft teruggebracht, omdat ongeveer de helft van de gewichtenleerlingen van autochtone afkomst is.

Over het opnieuw bevragen van de (nu als zodanig geregistreerde) allochtone ouders van achterstandsleerlingen, moeten met de schoolbesturen afspraken worden gemaakt. Het gaat hier om vertrouwelijke en privacygevoelige informatie (die op ondertekende ouderverklaringen moet komen) en daarom door de school zelf moeten worden ingevuld. Zodra uw Kamer akkoord is gegaan met de vormgeving van de nieuwe gewichtenregeling, kan in het overleg met het veld de voorbereiding, timing en uitvoerbaarheid van de voor de nieuwe gewichtenregeling benodigde gegevens nader worden besproken. Het is denkbaar dat er in onderling overleg een manier wordt gevonden om al met ingang van het schooljaar 2005-2006 te beginnen met de registratie van de opleidingsniveaus van (nu als zodanig geregistreerde) allochtone ouders. Omdat basisscholen in de schooljaren 2005-2006 en 2006-2007 eveneens te maken krijgen met de (voorbereiding van de) invoering van de lumpsumbekostiging en de voorbereiding van de invoering van het onderwijsnummer, is het van extra groot belang de administratieve lasten voor scholen waar mogelijk te beperken en te spreiden.

Op basis van de huidige inzichten leidt de nieuwe gewichtenregeling ertoe dat de raming van het aantal achterstandsleerlingen in de nieuwe regeling sneller daalt dan in de huidige gewichtenregeling. Oorzaak hiervan is dat het opleidingsniveau van de ouders, waarop de nieuwe regeling is gebaseerd, gestaag toeneemt. Wanneer de telgegevens van 2006 en later bekend zijn, kan worden nagegaan in welke omvang deze ontwikkeling zich voordoet. Deze ruimte wordt dan ingezet voor onderwijsachterstandenbeleid. Over de precieze invulling vindt dan nadere besluitvorming plaats.

Uitvoeringstoets Cfi
De Centrale Financiën Instellingen (Cfi) heeft bij een uitvoeringstoets op de te herziene gewichtenregeling vastgesteld dat de invoering van de gewichtenregeling met ingang van 1 augustus 2006 grote risico’s voor de uitvoerbaarheid van de huidige leerlingentelling met zich mee zal brengen. Dat is een probleem omdat aan de hand van de leerlingtel-gegevens de bekostiging van de scholen voor primair onderwijs plaatsvindt.
Om een leerlingentelling per 1 oktober van een schooljaar mogelijk te maken, moet op 1 maart van het daaraan voorafgaande schooljaar volledig duidelijk zijn hoe de leerlingentelling er uit ziet. Deze tijd is nodig in verband met de aanpassing van de systemen bij Cfi en de scholen. De Raad van State brengt echter volgens de planning pas medio april 2006 haar advies uit op de nieuwe gewichtenregeling. Dit advies kan wijzigingen tot gevolg hebben voor de leerlingentelling. Tot 1 april 2006 kan Cfi de aanpassing van de systemen op twee manieren voorbereiden namelijk op basis van de oude gewichtenregeling en op basis van de nieuwe gewichtenregeling. Wijzigingen in de leerlingentelling op grond van het advies van de Raad van State zijn dan echter niet meer mogelijk. Indien dit zich voordoet betekent dit automatisch dat er terug moet worden gevallen op de oude gewichtenregeling.
Uiterlijk 1 april 2006 moet Cfi de aanpassingen in de leerlingentelling melden aan de ‘bouwers’ van de voor de nieuwe gewichtenregeling benodigde software. Dit is nog steeds vóór het moment waarop het advies van de Raad van State is voorzien. Dit betekent dat Cfi op basis van een AMvB die nog onder de Raad van State is, in de slag moet gaan met de ‘softwarebouwers’. Op dit moment moet nog onderzocht worden in hoeverre de ‘softwarebouwers’ in staat zijn om twee systemen te ontwikkelen, één met de huidige gewichtenregeling en één op basis van de nieuwe gewichtenregeling. Afhankelijk van de uitkomsten van dit onderzoek kan pas aangegeven worden of het mogelijk is om ook na 1 april 2006 verder te gaan met de ontwikkeling van twee systeemaanpassingen.


Het grootste uitvoeringsrisico is dat er in een nog later stadium, rond de voorhangprocedure in de zomer van 2006, nog inhoudelijke veranderingen worden aangebracht. Daardoor ontstaan risico’s voor de bekostiging van scholen. Dit kan namelijk tot gevolg hebben dat de voorbereiding van het nieuwe leerlingtelproces moet worden gestopt en dan zal er een tweede terugvalscenario in werking moeten gaan treden. Gezien het late tijdstip waarop dit besluit bekend zal worden, kan hooguit worden teruggevallen op een schriftelijke leerlingentelling met de oude gewichtenregeling. Scholen moeten dan de telformulieren geheel handmatig invullen, waarbij geen gebruik gemaakt kan worden van de informatie uit de administratiepakketten. Dit betekent een ernstige lastenverzwaring voor de scholen. Cfi kan dan niet garanderen dat het Tellingen Registratie Systeem (TRS) op tijd klaar is om de telgegevens te verwerken, waardoor de gegevensleveringen voor de referentieramingen in gevaar kunnen komen en mogelijk ook de bekostigingsdatum voor de materiele instandhouding.

Aangezien nu niet volledig duidelijk is hoe de nieuwe gewichtenregeling er uit gaat zien, kunnen de wijzigingen nu niet meegenomen worden in de huidige planning van het onderwijsnummer. Dus vooralsnog zullen de systemen die benodigd zijn voor de invoering van het onderwijsnummer worden geënt op de huidige gewichtenregeling. Indien wordt vastgehouden aan de invoering van de nieuwe gewichten per 1 oktober 2006, kan er dus niet worden ‘schaduwgedraaid’.

Indien uw Kamer in januari 2006 besluit tot uitstel van invoering van de lumpsum zal er bovendien een nieuwe prioriteitsstelling moet plaatsvinden omdat lumpsum en de nieuw gewichtenregeling niet gelijktijdig ingevoerd kunnen worden.

Met Cfi vindt overleg plaats over een effectieve risicobeheersing van de gesignaleerde uitvoeringsrisico’s van het invoeringstraject. In verband hiermee is het van groot belang te voorkomen dat er nog in een erg laat stadium inhoudelijke veranderingen worden aangebracht.
Dit betekent dat eventuele inhoudelijke aanpassingen tijdig besproken moeten worden. Deze eventuele aanpassingen zullen dan op een zorgvuldige wijze verwerkt kunnen worden in het invoeringstraject. Om de Kamer de gelegenheid te bieden tijdig van de exacte uitwerking van de in deze brief beschreven elementen van de nieuwe gewichtenregeling kennis te nemen en hierop een reactie te geven, is het streven erop gericht uw Kamer eind 2005 de concept-inhoud van de voorgenomen AMvB gewichtenregeling voor te leggen.

6.6. Controleerbaarheid van de nieuwe gewichtenregeling
In de uitwerkingsbrief toekomstig onderwijsachterstandenbeleid die op 9 juli 2004 aan uw Kamer is gestuurd, is melding gemaakt van de fraudegevoeligheid van het criterium ‘opleidingsniveaus van ouders”. Tevens stond hierin dat in het Rijksverslag van OCW dit risico sinds een aantal jaren wordt aangemerkt als een zogenaamd ‘restant MenO’. Restant MenO betreft een gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik die (bewust) overblijft nadat alle adequate maatregelen ten aanzien van voorlichting, controle en sancties zijn getroffen. Dit wil zeggen dat het een politiek, met uw Kamer afgestemd, geaccepteerd risico is. In de brief van 9 juli is ook aangegeven, dat alternatieven in de vorm van een gewichtenregeling op basis van etniciteit, op basis van postcodes of op basis van inkomensniveau geen bruikbare alternatieven zijn. Verder is in die brief kenbaar gemaakt dat de voorkeur van het kabinet daarom uitgaat naar een gewichtenregeling op basis van opleidingsniveaus, maar dat de bruikbaarheid van het IBG-diplomaregister en van alternatieve controlemethoden nog nader onderzocht worden voordat definitief besloten wordt of de gewichtenregeling op de voorgestelde wijze wordt herzien.

Dit nader onderzoek heeft ertoe geleid dat het kabinet tot de conclusie is gekomen dat de herziening van de gewichtenregeling langs de op 9 juli uitgezette lijnen de voorkeur heeft. Deze conclusie is gebaseerd op de volgende uitkomsten van het nader onderzoek:

• Een zo helder mogelijk ‘protocol’ (richtlijnen waaruit voor scholen blijkt welke gegevens zij precies moeten verzamelen en die interpretatieverschillen over de gegevens kunnen voorkomen) draagt bij aan het verminderen van het MenO-risico
  
• Het probleem dat het niet hebben van een diploma niet bewijsbaar is, blijft bestaan. Er is op dit punt geen winst te halen in het terugdringen van het MenO-risico
  
• Voor het controleren van de opleidingsniveaus van de ouders blijkt het IBG-diplomaregister een nog zeer beperkt bruikbaar middel. Het diplomaregister is namelijk nog niet volledig wat de ouders van Nederlandse afkomst betreft en bevat geen gegevens over de diploma’s van ouders die uit het buitenland komen. Bovendien is het register nog maar zeer beperkt gedigitaliseerd. De IBG heeft van OCW de opdracht gekregen dit te verbeteren
  
• De winst in het terugdringen van het MenO-risico van het criterium opleidingsniveau ouders zal dus vooral gevonden moeten worden in een goed protocol en betere controlemogelijkheden (onder andere door het onderzoeken van mogelijkheden tot meer/andere bevoegdheden van de controlerende instantie) op de juistheid van het opleidingsniveau van de ouders (zoals door de ouders ingevuld op de ouderverklaringen, ter vaststelling van het gewicht)
  
• Op basis van een risicoanalyse wordt jaarlijks een steekproefcontrole op ongeveer 400 scholen uitgevoerd. Daarbij wordt gecontroleerd of de scholen de door de ouders verstrekte gegevens juist hebben verwerkt. In welke mate controle zal worden uitgevoerd op de uitvoering door de scholen van de nieuwe gewichtenregeling, hangt af van de uitkomsten van die (nog te verrichten) risicoanalyse.
  
• Als de controle op bepaalde aspecten van de leerlingentelling door invoering van het onderwijsnummer overbodig wordt, kan het aantal te controleren scholen zeer aanzienlijk dalen
  
• Voor wat de taaltoets betreft, is het zo dat die toetsen door een onafhankelijke, externe instantie worden afgenomen. Hierdoor is de kans op fraude door het knoeien met de uitkomsten van die taaltoetsen, geëlimineerd
  
• Vermeldenswaardig is bovendien het feit dat de nieuwe gewichtenregeling een lager MenO-risico heeft in vergelijking met de bestaande gewichtenregeling op het punt van het achterhalen van (en de fraudemogelijkheden ten aanzien van) het vaststellen van de etniciteit van de ouders, omdat dit criterium vervalt.

6.7. Wijziging van de huidige CUMI-SBAO en CUMI-WEC-regelingen
In lijn met de herijking van de gewichtenregeling waaruit de factor ‘etniciteit’ verdwijnt, is het consequent om de factor etniciteit ook uit deze regelingen te halen. Omdat deze regelingen voor het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs momenteel puur op etniciteit gebaseerd zijn, betekent dit dat er bij het vervallen van dat criterium er een geheel nieuwe toekenningsbasis moet worden gevonden. Het nagaan van mogelijke alternatieven voor de factor etniciteit en de daarmee te verwachten herverdeeleffecten en overige consequenties van deze beleidsvoornemens, worden betrokken in de operatie “Doorlichting WSNS, LGF en OAB”, die onlangs van start is gegaan.
NB Het huidige budget voor CUMI-SBAO bedraagt ongeveer €17 miljoen per jaar; het budget voor CUMI-WEC ongeveer €18 miljoen per jaar.

Redactie Onderwijsachterstanden.nl
29-06-2005

Download: Herijking gewichtenregeling. (79 kB)